La simplification et la sécurisation du permis de construire à travers les réformes récentes du droit de l'urbanisme
Isabelle Savarit-Bourgeois
Maître de conférences à l'Université de Poitiers
Membre de l'IDUCA


C. 02 1. Le terme de « sécurité juridique » est un terme à la mode. Cette notion est à l'origine des différents textes touchant récemment le droit de l'urbanisme et qui ont été initiés par le rapport Pelletier intitulé « pour une meilleure sécurité des autorisations d'urbanisme […] ». L'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005(1), et son décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007(2), véritable « monument », réécrivant plus du tiers des articles réglementaires du Code de l'urbanisme sont entrés en vigueur le 1er octobre 2007. Par ailleurs, le rapport public du Conseil d'Etat en date de février 2006 relatif à la sécurité juridique et la complexité du droit s'est intéressé aussi à cette question essentielle, ainsi qu'un arrêt du Conseil d'Etat réuni en Assemblée plénière affirmant la nécessité de prévoir des dispositions transitoires quand des réformes sont mises en œuvre(3). On peut également citer le décret du 31 juillet 2006(4) relatif aux règles de caducité du permis de construire ne comportant qu'un seul article visant à modifier l'article R. 421-32 afin que le délai de péremption des autorisations soit suspendu en cas de recours. La sécurité intéresse les bénéficiaires des autorisations, les personnes publiques qui les délivrent lesquelles ne veulent pas que leurs actes fassent l'objet de contentieux, et enfin les tiers, comme les voisins. Ces derniers, ne souhaitant pas être dérangés par des constructions irrégulières, doivent disposer de moyens d'action, et de la possibilité d'exercer des recours contre le permis. La sécurité concerne ensuite les autorisations, tel l'encadrement des conditions du retrait ou la réduction des possibilités de recours de certaines associations afin de limiter l'engorgement des juridictions. Elle vise enfin les constructions elles-mêmes, qui bénéficient notamment désormais des articles modifiés L. 111-12 du Code de l'urbanisme relatif à la prescription administrative des constructions irrégulières, de l'article L. 462-2 relatif à l'achèvement des constructions et L. 480-13 du même code concernant l'action en démolition.

Cette étude se concentrera sur quelques aspects touchant directement la question de la sécurité du permis de construire, laquelle a été renforcée notablement par les réformes récentes. Trois points principaux méritent de retenir l'attention du praticien de l'urbanisme.

La sécurisation concerne d'abord certains aspects de la délivrance du permis de construire (I), de l'achèvement des procédures (II) et du contentieux du permis (III).

I. Sécurisation de la délivrance du permis de construire : la péremption du permis de construire (art. R. 421-32, al. 4)

Sur la question de la péremption du permis de ­construire, la réforme apporte une évolution réclamée de longue date par les acteurs du droit de l'urbanisme (A). Conformément à une préconisation du rapport Pelletier, le délai de validité du permis est suspendu en cas de recours administratif ou judiciaire, ce qui constitue un ­progrès très net pour la sécurité des autorisations d'urbanisme (B).

A. Péremption du permis de construire

2. En matière de permis de construire, une double caducité est possible : si le chantier ne commence pas dans les deux ans, ou si les travaux sont interrompus pendant plus d'un an (art. R. 424-17 C. urb.). Dans cette seconde hypothèse, le décret du 5 janvier 2007 ajoute une nouvelle condition : cette interruption doit avoir lieu après le délai de deux ans pour que le permis de construire soit caduc(5). Cette notion a donné lieu à un abondant contentieux administratif et pénal. On entend classiquement par l'expression « entreprendre des constructions », des actes matériels d'exécution(6) d'une certaine importance, comme la démolition d'un bâtiment ou des travaux de terrassement et non l'accomplissement de formalités juridiques (déclaration d'ouverture de chantier) ou de travaux de faible importance (défrichage de parcelles, installation d'une baraque de chantier). Les travaux ont un effet interruptif s'ils ont un caractère substantiel. Cette appréciation relève des juges du fond dont l'appréciation est souveraine(7). En second lieu, le permis de construire est périmé lorsque passée cette date de deux ans les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à un an. Dès lors que la péremption est constatée par l'administration, le permis de construire devient caduc. Les travaux, s'ils sont poursuivis, sont irréguliers.

B. Suspension de la péremption

3. Le code prévoit toutefois des causes de suspension de la péremption en cas de recours devant le juge admi­nistratif contre le permis ou contre la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de recours devant la juridiction civile en application de l'article L. 480-13. Dans cette hypothèse, le délai de validité est suspendu jusqu'au prononcé d'une décision juridictionnelle irrévocable (R. 424-19 C. urb.). Cette disposition issue du décret du 31 juillet 2006 modifiant les règles de caducité du permis de construire(8) constitue une mesure très importante pour la sécurité des autorisations d'urbanisme évitant à l'avenir de voir se reproduire des situations fâcheuses, dans lesquelles l'opération immobilière était paralysée jusqu'à l'intervention d'une décision définitive de la juridiction. Une telle situation pouvait conduire à rendre caducs des permis pourtant légaux. Cette nouvelle disposition limitera ainsi les recours infondés et leur impact éventuel en évitant aux maîtres d'ouvrage de devoir recommencer toute la procédure du permis de construire.

II. Sécurisation des procédures relatives à l'achèvement des travaux et au contrôle de leur conformité

Le dispositif de déclaration et de certificat de conformité a pu avant la réforme soulever de nombreux problèmes auxquels l'ordonnance du 8 décembre 2005 et le décret du 5 janvier 2007 ont tenté de remédier aux articles R. 462-1 et suivants nouveaux (A). En matière de contrôle de la ­conformité des travaux au permis, l'ordonnance et le décret modifient en profondeur le régime juridique existant, dans le sens de l'allègement des procédures et en créant « un véritable statut de l'immeuble achevé »(9). Le titulaire du permis peut dorénavant demander à l'administration une attestation écrite donnant acte de conformité et conférant également date certaine à l'achèvement des travaux (B).

A. Ancien dispositif de la déclaration d'achèvement des travaux

4. Il convient d'abord de rappeler que s'il décide de mettre en œuvre le permis, le bénéficiaire doit le faire ­conformément au projet sur la base duquel le permis a été délivré sous peine de commettre une infraction pénale. Sous l'empire de l'ancien dispositif, dès qu'il commençait les travaux, le titulaire du permis de construire devait adresser au maire une déclaration d'ouverture du chantier. Pendant toute la durée du chantier, l'administration lors de la visite de récolement(10), et constatant des infractions, pouvait ordonner l'interruption des travaux, cette interruption pouvant être également ordonnée par le tribunal correctionnel. Le contrôle de la régularité des travaux s'exerçait, enfin, à la suite de la déclaration d'achèvement des travaux. Ainsi, dans les trente jours qui suivaient la fin des travaux, une déclaration attestant cette fin, signée par le bénéficiaire du permis, était adressée au maire, qui transmettait la déclaration au service instructeur. Ce dernier accordait ou refusait le certificat de conformité. Avec l'ancien dispositif, rappelons que trois cas de figures pouvait se présenter :

– L'administration ne répondait pas dans le délai de trois mois : le certificat était tacitement accordé (art. R. 460-5) mais ce n'était pas automatique : le bénéficiaire du permis devait avoir confirmé sa demande et n'avoir toujours pas reçu de notification de la réponse un mois après cette demande. Ce système supposait donc la vigilance du bénéficiaire du permis.

– Le certificat était accordé de façon expresse (le contrôle se limitant aux règles d'urbanisme et ne concernant pas celles de la construction).

– Le certificat était refusé. L'acte devait alors être motivé (non-respect de la destination de la construction, dépassement des surfaces). De plus, le constructeur devait être avisé des sanctions encourues (art. R. 460-4).

5. Mais surtout, le certificat de conformité n'étant pas publié, le recours des tiers pouvait intervenir à tout moment, sans condition de délai. Il pouvait donc être attaqué à tout moment et l'administration pouvait le retirer à tout moment pour illégalité.

B. Le nouveau dispositif de l'article L. 462-2 du Code de l'urbanisme

6. Le décret de 2007 prévoit que le titulaire du permis est tenu de déposer en mairie une déclaration d'achèvement des travaux comportant un engagement de respect du permis. Le système antérieur a été renversé puiqu'il appartient désormais au constructeur ou à l'architecte de déposer une déclaration qui atteste de l'achèvement des travaux ou de leur conformité, ce qui responsabilise davantage le bénéficiaire de l'autorisation. Le certificat d'achèvement des travaux disparaît donc au profit d'une sorte de présomption de conformité au terme d'un délai de trois mois, à charge pour l'administration de vérifier la véracité de ladite déclaration. De la sorte, l'article L. 462-2 du Code de l'urbanisme prévoit que passé le délai, fixé à trois mois, dont dispose l'administration pour contester cette conformité, elle ne peut plus la contester.

Le délai est porté à cinq mois lorsque le récolement des travaux est rendu obligatoire dans certaines hypothèses (11). L'administration est ainsi dessaisie sans obérer toutefois les actions civiles et pénales. Si l'administration relève que les travaux ne sont pas conformes, elle peut mettre en demeure le maître d'ouvrage de déposer un dossier modificatif ou de mettre les travaux en conformité avec l'autorisation accordée(12). Cette procédure permet de clore les délais de recours contentieux devant le juge administratif.

III. La sécurisation du contentieux du permis de construire

La preuve de l'affichage sur le terrain, qui incombe au bénéficiaire du permis de construire, pose des problèmes difficiles, car il s'agit d'établir une initiative privée.

Le décret du 5 janvier 2007 donne un nouveau point de départ au délai de recours contentieux ouvert aux tiers (A). En outre, il est parfois impossible d'apporter la preuve d'un affichage régulier plusieurs années après la mise en œuvre du permis de construire. Un compromis devait donc être trouvé par l'autorité normative afin de protéger à la fois les droits des tiers et ceux du bénéficiaire (B). Enfin, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi d'engagement national pour le logement (ENL) du 13 juillet 2006, il n'existait pas de prescription en matière d'urbanisme, ce qui ne manquait pas de poser de délicats problèmes, dorénavant résolus (C).

A. Point de départ du délai de recours contre le permis de construire

1. Les nouvelles règles en matière d'affichage du permis de construire

7. Désormais aux termes de l'article R. 600-2 : « Le délai de recours contentieux à l'encontre d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable ou d'un permis de construire, d'aménager ou de démolir court à l'égard des tiers à compter du premier jour d'une période continue de deux mois d'affichage sur le terrain des pièces mentionnées à l'article R. 424-15 ».

Le pétitionnaire doit afficher la mention du permis sur le terrain, que la décision soit tacite ou explicite.

L'article R. 600-2 simplifie le point de départ du délai de recours, qui ne tient désormais plus compte de l'affichage en mairie, mais seulement de celui effectué sur le terrain.

Cette disposition est salutaire puisque, selon l'ancien dispositif, le bénéficiaire de l'autorisation, s'il maîtrisait l'affichage sur le terrain, n'avait aucune possibilité de faire respecter l'obligation d'affichage en mairie(13). Si le décret du 5 janvier 2007 conserve bien l'obligation du double affichage – l'affichage en mairie restant obligatoire et devant être transcrit sur le registre municipal(14) -, il donne donc un nouveau point de départ au délai de recours contentieux.

2. Preuve du principe de l'affichage

8. Le juge administratif est amené à apprécier souverainement la qualité des constats, témoignages et autres documents produits à propos d'un affichage sur le terrain.

La preuve du principe de l'affichage est en général produite par des constats d'huissier de justice.

Toutefois, un exploit d'huissier de justice dressé postérieurement à l'expiration du délai de recours ne prévaut pas sur des témoignages concordants établissant que le permis a bien été affiché.

A défaut, ou en complément des constats d'huissier de justice, des attestations de témoignages pourront être produites. Ces attestations émaneront de personnes privées, par exemple des voisins. L'affichage sur le terrain doit être continu. La continuité est présumée lorsque deux constats d'huissier de justice sont effectués, l'un au début, et l'autre à la fin du délai. Toutefois, le preuve est souvent difficile à rapporter, sa charge est généralement répartie entre le bénéficiaire du permis et le requérant. Il appartient alors au juge de forger sa conviction à partir des éléments fournis par chacune des parties(15).

3. Preuve du contenu de l'affichage

9. La preuve du contenu de l'affichage incombe également au bénéficiaire du permis de construire, et ce, par tout moyen(16). Toutefois, des photographies assorties d'attestations ne suffisent pas à établir que le panneau comportait toutes les mentions réglementaires. Deux témoignages ne suffisent pas à établir que l'affiche ait contenu toutes les mentions prévues. Le constat d'huissier de justice semble donc là encore s'imposer(17). Sur le chantier, le constat est destiné à vérifier la réalité des mentions qui doivent être indiquées sur un panneau d'affichage, la dimension et la lisibilité des mentions qu'il contient. Il existe une abondante jurisprudence du juge administratif qui envisage au cas par cas, si l'erreur commise dans l'affichage a été de nature à priver les tiers d'une bonne information.

Le juge administratif exige un affichage complet et « visible de l'extérieur », c'est-à-dire, visible à partir de la voie publique, dès sa notification et pendant toute la durée du chantier. Les conditions de la publicité sont précisées à l'article A. 421-7 du Code de l'urbanisme qui précise qu'elle doit être faite sur un panneau rectangulaire de plus de quatre-vingt centimètres. Le panneau indique le nom ou la raison sociale du bénéficiaire, la date et le numéro du permis, la nature des travaux et, s'il y a lieu, la superficie du terrain, la surface de plancher autorisée, la hauteur de la construction et l'adresse de la mairie où le dossier peut être consulté. Cet affichage mentionne également l'obligation prévue à l'article R. 600-1 de notifier tout recours administratif ou tout recours contentieux à l'auteur de la décision et au bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur déclaration préalable.

10. Ce dispositif simplifie et sécurise l'autorisation d'occupation des sols car le pétitionnaire n'a plus à requérir l'affichage en mairie et ne subira plus les éventuels blocages de l'autorité compétente(18). En outre, même à défaut d'affichage, le recours est irrecevable au terme d'un délai d'un an après achèvement des travaux, un terme étant fixé à ce délai en vertu de l'article R. 600-3 nouveau du Code de l'urbanisme. Cette nouvelle disposition renverse l'ancienne jurisprudence selon laquelle quand le bénéficiaire du permis affichait mal, le délai ne commençait pas à courir. Désormais, il convient seulement d'apporter la preuve de l'achèvement des travaux et non les preuves de l'affichage. Il n'est plus nécessaire de rechercher la preuve, difficile à rapporter des années plus tard, du respect des formalités d'affichage d'un très ancien permis de construire(19). Cette mesure sécurise donc l'acquéreur d'une construction anciennement édifiée. La preuve de l'achèvement semble plus aisée à rapporter que celle de l'affichage, puisqu'elle peut être rapportée par tout moyen et en particulier par la production d'une déclaration d'achèvement non contestée par l'autorité compétente.

B. La question de l'extinction des recours

11. L'article R. 600-3 pose le principe selon lequel tout recours formé après le délai d'un an après l'achèvement des travaux est irrecevable. Les conséquences de cette disposition sont doubles : d'abord, est fixée de façon forte une limite dans le temps à l'insécurité dont souffre une autorisation qui n'a pas été régulièrement affichée. Les possibilités de recours sont limitées dans le temps, dès lors que l'on peut démontrer l'achèvement des travaux. Ensuite, on constate l'anéantissement de la jurisprudence selon laquelle en cas d'annulation du retrait d'un permis de construire, la réapparition de celui-ci emportait un nouveau délai de recours. Le permis de construire doit donc faire l'objet d'un nouvel affichage, faute de quoi ce délai ne court pas et l'autorisation peut faire l'objet d'une ­contestation à toute époque.

C. La prescription administrative

12. Le problème est celui d'une construction illégale soit en raison de l'absence d'autorisation, de la non-­conformité des travaux avec cette autorisation, ou de la réalisation des travaux alors que l'autorisation est devenue caduque ou a été annulée. Le propriétaire d'une construction souhaitant réaliser des modifications sur l'existant ­sollicite à cette fin une autorisation, laquelle porte alors sur l'ensemble de l'existant et non exclusivement sur les modifications envisagées. Il est à craindre alors que les règles d'urbanisme en vigueur ne permettent pas de délivrer cette autorisation. Quelle solution appliquer alors ?

1. Le contexte de la réforme

13. Avant la réforme de juillet 2006, il n'existait pas de prescription administrative en droit de l'urbanisme. C'est pourquoi le Conseil d'Etat avait affirmé l'exigence de présenter un dossier global de demande d'autorisation pour pouvoir faire des modifications, et ce quelque soit le temps écoulé depuis la construction initiale(20). Il s'agissait d'une solution sévère mais visant à éviter les comportements de détournement des règles. En effet, certains documents d'urbanisme et la règle de constructibilité limitée autorisent les travaux sur l'existant. Or, certaines personnes voulant contourner les règles auraient pu alors construire illégalement puis demander une autorisation pour effectuer des travaux sur cet existant. Certains éléments plaidaient en faveur de l'instauration d'une prescription, comme la comparaison avec le droit privé. En droit pénal d'abord, la prescription en matière d'urbanisme est de trois ans ce qui signifie que l'existant devient légal au bout de trois ans. En droit civil ensuite, une prescription de dix ans existe par exemple pour les lotisseurs.

2. La réforme

14. L'article L. 111-12 fixe le délai de la prescription à dix ans. Toutefois il faut tenir compte des exceptions. Celles-ci visent les cas où la construction est de nature à mettre en danger la vie d'autrui, si une action en démolition a été formée, si les constructions sont édifiées sur le domaine public ou si les constructions sont réalisées sans permis de construire. Or, cette dernière exception supprime en grande partie l'intérêt de la réforme, laquelle visait principalement les constructions sans permis de construire, ce qui implique que la jurisprudence « Thalamy »(21) continue logiquement de s'appliquer. Le principal apport réside donc dans l'hypothèse où des travaux ont été réalisés sans déclaration préalable puisque dans ce cas, la prescription s'applique.
a. Cas d'une construction ne respectant pas le permis de construire

15. L'exception ne visant expressément que les ­constructions réalisées sans permis de construire, une partie de la doctrine considère qu'il y a prescription. Le Professeur Hugues Périnet-Marquet opère une distinction complexe dans sa mise en oeuvre. Si les travaux de modification ne portent que sur une partie de la construction qui est conforme au permis de construire, la prescription s'applique. Au contraire si ces travaux sont envisagés sur une partie non conforme, la prescription ne joue pas.

b. Cas où les travaux ont été réalisés sur la base d'un permis de construire qui a été annulé ou retiré

16. L'annulation par le juge et le retrait sont des actes rétroactifs : le permis annulé ou retiré est considéré n'avoir jamais existé. Faut-il alors en déduire que la prescription n'est pas applicable ? Les opinions des auteurs divergent sur ce point. On peut cependant rappeler que l'article L. 111-3, qui prévoit la possibilité de reconstruire à l'identique un bâtiment détruit par sinistre dès lors que ce bâtiment à été régulièrement édifié, ne s'applique pas en cas de permis de construire annulé ou retiré(22). Il reste à savoir si cette jurisprudence est transposable en matière de ­prescription…

D. L'action en démolition et l'action en responsabilité contre le constructeur

17. L'article L. 480-13 du Code de l'urbanisme, dispositif d'origine prétorienne, fait entrer le juge civil dans la sphère du droit de l'urbanisme. La juridiction civile a, en effet, ouvert très tôt son prétoire aux voisins lésés par la violation des règles d'urbanisme.

Un tiers qui s'estime lésé par une construction réalisée avec un permis de construire peut saisir le juge civil d'une action en démolition. Celui-ci surseoit alors à statuer et pose une question préjudicielle au juge administratif qui se prononce sur la légalité de l'autorisation. Il doit débouter le demandeur si le permis de construire est validé. Au ­contraire, s'il y a corrélation entre le motif d'illégalité du permis de construire et la source du dommage, le juge civil doit alors prononcer la démolition.

Toute possibilité pour le juge civil – parce qu'il n'est pas habilité à le faire – d'examiner la légalité de l'autorisation est écartée. Jusqu'à l'entrée en vigueur de la réforme, cette action se prescrivait dans le délai de cinq ans dès l'achèvement des travaux. Mais à l'usage, les effets pervers de cette disposition sont apparus. L'ancien article suscitait de grosses craintes. La démolition est ressentie comme un souffle atomique, et cette menace avait une durée importante si l'on considérait le temps de la procédure en plus du délai de prescription. Le dispositif de l'article L. 480-13 a donc été retouché récemment par la loi du 13 juillet 2006 d'engagement national pour le logement(23) afin d'éviter les écueils procéduraux de la question préjudicielle. Le nouvel article L. 480-13 dissocie dorénavant selon que l'action est dirigée contre le propriétaire ou contre le constructeur.

1. L'action en démolition contre le propriétaire (art. L. 480-13 a)

a. Conditions de fond

18. Aux termes de l'article L. 480-13 a, le propriétaire ne peut être condamné par le juge civil à démolir seulement si le permis de construire a préalablement été annulé pour excès de pouvoir devant le juge administratif. La ­­condamnation à démolir est donc subordonnée à l'annulation du permis de construire par les juridictions administratives.

 La voie de la déclaration d'illégalité donc de la question préjudicielle est ici écartée. Si le délai de recours contentieux est expiré, l'action en démolition n'est plus possible. Rappelons que le nouvel article R. 600-2 modifie le point de départ du délai de recours contre un permis de construire, l'affichage en mairie n'étant plus une condition. De plus, le nouvel article R. 600-3 bloque les actions en annulation formées plus d'un an après l'achèvement des travaux. Cette disposition vise l'hypothèse où le permis de construire n'a pas été affiché ou que la preuve de cet affichage ne peut pas être apportée. Si le permis de construire a été obtenu par fraude, il peut être retiré à tout moment. Enfin, le nouvel article L. 600-6 issu de la loi ENL dispose que lorsqu'un déféré préfectoral aboutit à une annulation, le préfet peut saisir le juge civil d'une action en démolition quand le permis de construire n'est pas régularisable.

b. Condition de délai

19. Le délai a été réduit à deux ans (au lieu de cinq) mais le point de départ de ce délai est constitué par la décision du juge administratif devenue définitive. Ce délai, même plus court, peut donc courir jusqu'à une date bien plus tardive qu'avec le dispositif précédent dans l'hypothèse où l'affaire irait jusque devant le Conseil d'Etat… Si le permis de construire n'est pas attaqué dans le délai de deux mois, la sécurité de son bénéficiaire est fortement accrue. Si au contraire le permis de construire est contesté dans ce délai, le propriétaire est à l'abri dès lors qu'une décision juridictionnelle rejetant le recours est devenue irrévocable, définitive. Si le permis de construire est annulé, le propriétaire devra attendre deux ans pour être sûr qu'une action en démolition ne lui sera pas intentée.

2. L'action en dommages et intérêts contre le constructeur (art. L. 480-13 b)

Avec la réforme, le constructeur est également visé. Il s'agit du maître d'ouvrage, du promoteur.

a. Condition de fond

20. Cette action en responsabilité du constructeur n'est pas subordonnée à l'annulation préalable du permis de construire. L'action peut donc prospérer aussi bien si cette annulation a eu lieu ou si le juge civil pose une question préjudicielle au juge administratif. Pour les actions en réparation pécuniaire, le constructeur ne pourra être ­­condamné que si le permis de construire a été annulé ou déclaré illégal par le juge administratif.

b. Condition de délai

21. L'action doit être engagée dans les deux ans suite à l'achèvement des travaux. Le constructeur doit apporter la preuve de cet achèvement par tout moyen. Si aucun recours n'est formé dans ce délai, le constructeur sait qu'il est à l'abri. A titre transitoire, lorsque l'achèvement est intervenu avant la publication de la loi du 13 juillet 2006, la prescription antérieure continue à courir selon l'ancien délai de cinq ans.