La loi « ENL » du 13 juillet 2006 et les baux d'habitation et mixtes
Eric BAZIN
Magistrat
La
loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 entrée en vigueur le 17 juillet, a
apporté d'importantes modifications à la loi du 6 juillet 1989. Les
nouvelles dispositions ont pour finalité de lutter contre la crise
actuelle du logement, d'accroî tre la liste des clauses interdites, de
sanctionner plus efficacement l'indécence des logements et de retoucher
le régime des charges locatives et du cautionnement.
I. 09 1.
Après un chemin législatif tourmenté (1), la loi n° 2006-872 du 13
juillet 2006 portant engagement national pour le logement (dite loi
Borloo II) a été publiée au Journal Officiel le 16 juillet dernier et
est entrée en vigueur le 17 juillet 2006, sauf pour les dispositions
qui sont subordonnées à la publication d'un décret. Ce texte volumineux
comporte 112 articles et a pour ambition de lutter contre la crise
actuelle du logement, d'une part en favorisant l'offre de logements, et
d'autre part en garantissant la protection de l'acquéreur ou de
l'occupant. Cette loi renforce le volet logement du plan cohésion
sociale et constitue le volet législatif du Pacte national pour le
logement. En particulier, il s'agit d'accroître l'offre de logements
en recourant à des mesures d'urbanisme et fiscales, en créant de
nouvelles dispositions destinées à favoriser l'accession à la propriété
(par la création par exemple des sociétés civiles immobilières
d'accession progressive à la propriété), en adoptant de nouvelles
règles pour lutter contre la pénurie de l'offre locative privée à
loyers modérés (par exemple, par l'exonération de TVA sur les
opérations de portage immobilier provisoire) et en renforçant la
protection des acquéreurs ou des occupants de logements (par exemple,
en prenant en compte désormais les risques naturels ou en créant la
vente d'immeubles à rénover). Ces mesures ne seront pas présentées
ci-après(2).
2. Cet aperçu se propose donc de mettre en exergue
les modifications apportées par la loi portant engagement national pour
le logement à la loi du 6 juillet 1989 relative au bail d'habitation et
mixte, et qui figurent aux articles 84 et 86 à 88 de la présente
réforme. Ces modifications visent à accroî tre la liste des clauses
interdites, à sanctionner plus efficacement l'indécence des
logements(3) et à retoucher le régime des charges locatives et du
cautionnement.
I. L'extension des clauses interdites
3. Neuf
clauses viennent désormais s'ajouter à la liste des dix qui ont été
déclarées illicites en 1989 par le législateur et insérées à l'article
4 de la loi du 6 juillet 1989, à savoir :
-
la clause qui oblige le locataire, en vue de la vente ou de la location
du local loué, à laisser visiter celui-ci les jours fériés ou plus de
deux heures les jours ouvrables (article 4 a),
- la clause par laquelle le locataire est obligé de souscrire une
assurance auprès d'une compagnie choisie par le bailleur (article 4 b),
- la clause qui impose au locataire de payer le loyer par prélèvement
automatique sur son compte courant ou par la signature par avance de
traites ou de billets à ordre (article 4 c),
-
la clause par laquelle le locataire autorise le bailleur à prélever ou
à faire prélever les loyers directement sur son salaire (article 4 d),
- la clause qui prévoit la responsabilité collective des locataires
en cas de dégradation d'un élément commun de la chose louée (article 4
e),
- la clause par laquelle le locataire
s'engage par avance à des remboursements sur la base d'une estimation
faite unilatéralement par le bailleur au titre des réparations (article
4 f),
- la clause qui prévoit la résiliation de
plein droit du contrat en cas d'inexécution des obligations du
locataire pour un motif autre que le non-paiement des loyers, des
charges, du dépôt de garantie, la non-souscription d'une assurance des
risques locatifs (article 4 g),
- la clause qui
autorise le bailleur à diminuer ou à supprimer, sans contrepartie
équivalente, des prestations stipulées au contrat (article 4 h),
- la clause qui autorise le bailleur à percevoir des amendes en cas
d'infraction aux clauses d'un contrat de location ou d'un règlement
intérieur à l'immeuble (article 4 i),
- la
clause qui interdit au locataire l'exercice d'une activité politique,
syndicale, associative ou confessionnelle (article 4 j).
4. La
liste des clauses prohibées comporte désormais dix neuf clauses
réputées non écrites(4). Une telle liste reste limitative, même si les
clauses qui viennent heurter des dispositions impératives de la loi du
6 juillet 1989 ne manqueront pas d'être déclarées nulles(5) et d'autres
clauses qui ont pour objet ou pour effet de créer, au détriment du
locataire, un déséquilibre significatif entre les droits et obligations
des parties au contrat, seront susceptibles d'être déclarées
abusives(6). En effet, à la différence de la nullité des clauses
contrevenant à l'ordre public des baux d'habitation, la clause réputée
non écrite s'apparente beaucoup plus à une inexistence qu'à une nullité
(7). En effet, dès lors que la clause ne saurait produire d'effets, la
nullité du contrat ne peut être prononcée. C'est dire que le locataire
peut faire constater à tout moment l'inexistence de clauses prohibées,
sans que son action soit enfermée dans un quelconque délai de
prescription.
5. Il convient donc d'examiner, de manière plus
détaillée, le contenu de ces neuf nouvelles clauses interdites insérées
par l'article 84 de la loi du 13 juillet 2006 à l'article 4 de la loi
du 6 juillet 1989(8) qui reprennent en large partie la recommandation
n° 00-01 de la Commission des clauses abusives(9).
A. Clause relative à la facturation de l'état des lieux d'entrée ou de sortie (article 4 k)
6.
Cette clause est ainsi rédigée : « Qui impose au locataire la
facturation de l'état des lieux dès lors que celui-ci n'est pas établi
par un huissier de justice dans le cas prévu à l'article 3 ».
Avant
d'examiner le sort des frais d'établissement de l'état des lieux, il
convient de rappeler l'importance de l'état des lieux contradictoire ou
réputé contradictoire.
En premier lieu, l'absence d'état des
lieux permet au locataire de rapporter la preuve que le bailleur a fait
obstacle à son établissement, ce qui fait perdre à ce dernier la
présomption de bon état du logement avec pour résultat qu'il devra
supporter les dégradations du logement et restituer au locataire
sortant l'intégralité du dépôt de garantie.
En second lieu,
l'état des lieux doit permettre au bailleur non seulement de justifier
de la conformité du logement au regard des normes de confort et
d'habitabilité fixées par le décret n° 87-149 du 6 mars 1987 mais
également de délivrer au locataire un logement décent et en bon état
d'usage et de réparation en vertu de l'article 6 de la loi du 6 juillet
1989.
En troisième lieu, l'établissement des états des lieux à
l'entrée et à la sortie du bail a l'avantage de faciliter le travail du
juge qui en comparant les deux états des lieux, saura distinguer ce qui
est à la charge du preneur et ce qui est à la charge du bailleur.
En
quatrième lieu, lorsqu'il n'a pas été fait d'état des lieux d'entrée,
le locataire est présumé, en vertu de l'article 1731 du Code civil, les
avoir reçus en bon état de réparation locative, sauf preuve contraire
(sachant que la négligence du bailleur à établir l'état des lieux
d'entrée ne lui fait pas perdre la présomption légale de bon état du
logement).
Enfin, lorsque l'huissier de justice agit dans le
cadre de l'article 3 de la loi de 1989, c'est-à-dire lorsque le
bailleur et le locataire n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur la
nécessité ou le contenu d'un état des lieux, le constat dressé par cet
officier ministériel sera réputé contradictoire et les frais seront
partagés par moitié entre le bailleur et le locataire. Il n'en demeure
pas moins que l'admission du constat unilatéral comme mode de preuve
est fonction des circonstances(10) :
- si
le locataire est responsable du défaut de contradiction de l'état des
lieux, notamment en quittant le logement, sans donner sa nouvelle
adresse (départ « à la cloche de bois ») (11),
- si l'état des lieux a été fait immédiatement après le départ du locataire(12),
- si l'huissier de justice a été commis par ordonnance sur requête
toujours après un départ précipité du locataire(13),
- si l'état des lieux non contradictoire au départ a fait l'objet
d'une discussion contradictoire des parties, en application des
dispositions de l'article 16 du nouveau Code de procédure civile(14).
En
revanche, le constat unilatéral n'a aucune valeur juridique lorsque le
non-respect du principe du contradictoire est dû à la faute du
bailleur, qu'elle soit volontaire ou involontaire(15).
7. Pour
toutes ces raisons, il est facile de comprendre généralement
l'engouement des bailleurs à faire établir les états des lieux par des
intermédiaires lorsqu'ils sont des professionnels incontestables de
l'immobilier. De même, les bailleurs ont tendance à faire intervenir de
plus en plus des huissiers de justice en vue de faire dresser un état
objectif et impartial des lieux d'entrée ou/et de sortie afin d'éviter
toute discussion sur la prise en charge des travaux nécessaires à la
remise en état du logement à la fin du bail.
8. Se pose alors la question récurrente du sort des frais d'établissement des états des lieux(16).
Plusieurs hypothèses sont à examiner.
Tout
d'abord, le bailleur pourra-t-il continuer à prévoir dans les contrats
de bail que les frais d'établissement des états des lieux d'entrée ou
de sortie seront à la charge du locataire ?
La réponse est
clairement négative. En effet, l'article 4 k) de la loi du 6 juillet
1989 condamne l'insertion (systématique ou épisodique) des clauses de
style dans les contrats de location stipulant que la facturation des
frais d'établissement des états des lieux d'entrée ou de sortie par des
intermédiaires (par exemple, un agent immobilier ou un gérant
d'immeuble) (17) reste à la charge du locataire. De même, sera
interdite la clause prévoyant le partage par moitié de tels frais
lorsque l'état des lieux est dressé non pas par un huissier de justice
dans le cadre de l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 mais par un
mandataire désigné par le bailleur, y compris en cas de désaccord des
parties sur le principe ou le contenu de l'état des lieux. Selon
l'article 3 alinéa 2 de la loi du 6 juillet 1989, le partage des frais
d'établissement des lieux par moitié ne concerne que le cas où le
constat est dressé par un huissier de justice. Si une rémunération est
sollicitée par l'intermédiaire, elle devra être supportée intégralement
par le bailleur. Le législateur conforte ainsi la recommandation n°
2000-1 de la Commission des clauses abusives en date du 17 février 2000
qui avait mis à l'index une telle clause dans les contrats de bail(18).
Il
est même possible de s'interroger sur le caractère illicite de la
clause par laquelle le bailleur imposerait au locataire de faire
établir l'état des lieux d'entrée ou de sortie par un technicien
désigné par lui. D'une part, si le technicien n'a pas la qualité de
mandataire du bailleur, il ne peut valablement établir l'état des lieux
du logement. Ainsi, il a été jugé que la gardienne de l'immeuble,
salariée de la société d'HLM, n'avait pas qualité pour rédiger un
constat d'état des lieux(19). D'autre part, a été déclarée nulle la
clause obligeant le locataire à souscrire un contrat d'entretien auprès
d'un prestataire de services choisi par le bailleur. C'est dire que non
seulement le fait d'imposer au locataire le rédacteur de l'état des
lieux peut certainement créer un déséquilibre significatif des devoirs
et obligations des parties mais surtout une telle clause contrevient à
l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 dans la mesure où elle prive le
locataire d'éviter la rédaction par un tiers de l'état des lieux qui
est forcément « subordonné » au bailleur, en l'absence patente de
désaccord entre les parties. En revanche, rien n'interdit évidemment au
bailleur de se faire représenter ou assister par tout technicien ou
expert de son choix. Par ailleurs, il a été jugé que lorsque chaque
partie fait dresser un état des lieux par huissier, chacun devait
supporter les frais qu'il avait engagés(20).
9. Ensuite, le
bailleur peut-il prévoir dans les contrats de bail le recours
systématique à l'huissier de justice pour établir les états des lieux
d'entrée ou de sortie, même en stipulant que les frais du constat
seront partagés par moitié entre les parties ?
La réponse est
encore négative. En effet, l'article 4 k) sanctionne également la
clause qui imposerait l'intervention automatique de l'huissier de
justice pour établir les états des lieux. La raison en est simple. En
application de l'article 3 de la loi du 6 juillet 1989, l'huissier de
justice ne peut intervenir qu'en cas de mésentente entre les parties
sur la nécessité ou le contenu d'un constat. Il faut rappeler qu'une
réponse ministérielle avait déjà précisé que les frais de l'état des
lieux incombaient en totalité à celui qui avait pris l'initiative du
recours à l'huissier de justice lorsque l'autre ne s'était pas opposé à
son établissement amiable(21). Il faut également rappeler la position
de la Cour d'appel d'Aix en Provence qui a décidé, à juste titre, que
si le locataire sollicite un constat à l'amiable et que le bailleur
fait établir unilatéralement un constat d'huissier, les frais doivent
être supportés par lui, nonobstant la clause du bail prévoyant un
partage par moitié des frais(22). Il convient désormais d'aller plus
loin et de se demander si la clause prévoyant l'intervention
systématique de l'huissier de justice ne risque pas de se retourner
contre cet officier ministériel. En effet, l'huissier de justice doit
s'assurer que son intervention répond aux conditions de l'article 3 de
la loi du 6 juillet 1989. A défaut, il court le risque de se voir
appliquer l'article 650 du nouveau Code de procédure civile, en vertu
duquel les frais afférents aux actes inutiles sont à la charge des
huissiers de justice qui les ont faits(23). Le législateur n'a pas été
au bout de sa condamnation de l'intervention automatique des
intermédiaires ou des huissiers de justice dans la rédaction des états
des lieux puisque le champ de la prohibition ne concerne que la
facturation des frais d'établissement des constats. C'est dire que la
valeur probatoire des états des lieux établis par un tiers au contrat
de location se trouve maintenue, d'autant plus si l'état des lieux est
contradictoire.
S'agissant d'une disposition d'ordre public, le
locataire ne pourra renoncer à la protection voulue par le législateur
en décidant d'un commun accord un partage par moitié des frais
d'intervention d'un tiers pour rédiger un état des lieux.
10.
Enfin, le bailleur peut-il insérer une clause dans le contrat de
location prévoyant à sa charge l'intervention systématique d'un
huissier de justice pour établir les états des lieux d'entrée ou de
sortie ?
La réponse nous semble toujours négative. Une telle
clause paraît contrevenir aux dispositions de l'article 3 de la loi du
6 juillet 1989 qui ne prévoit l'intervention de l'huissier de justice
qu'en cas de désaccord des parties sur un constat amiable. Elle sera
sans doute déclarée illicite et donc nulle(24). Une nouvelle fois,
l'huissier de justice qui accepterait d'intervenir à la demande du
bailleur en application de la clause litigieuse sans s'assurer qu'on a
fait appel à ses services après l'échec de l'établissement de l'état
des lieux entre les parties et que la partie qui le sollicite a bien
été la plus diligente au sens de l'article 3 de la loi du 6 juillet
1989 risque de supporter les frais du constat en application de
l'article 650 du nouveau Code de procédure civile.
En
conclusion, à travers l'article 4 k) de la loi du 6 juillet 1989, c'est
toute l'économie des clauses relatives à l'état des lieux qui doit
disparaître lorsqu'il s'agit de forcer le locataire à signer un état
des lieux établi par un spécialiste pour le compte du bailleur.
B. Clause modifiant la durée du bail en cas de renouvellement (article 4 l)
11.
Cette clause est la suivante : « Qui prévoit le renouvellement du bail
par tacite reconduction pour une durée inférieure à celle prévue à
l'article 10 ».
L'article 10 alinéa 3 de la loi du 6 juillet
1989 dispose explicitement qu'en cas de renouvellement par tacite
reconduction du bail, la durée du contrat reconduit est de trois ans
pour les bailleurs personnes physiques ainsi que pour les bailleurs
définis à l'article 13 et de six ans pour les bailleurs personnes
morales. C'est dire que la clause litigieuse contrevient forcément aux
dispositions de ce texte.
C. Clause d'exonération de responsabilité du bailleur (article 4 m)
12.
Cette clause est rédigée comme suit : « Qui interdit au locataire de
rechercher la responsabilité du bailleur ou qui exonère le bailleur de
toute responsabilité ».
Une telle clause est manifestement
illicite au regard des dispositions de l'article 6 de la loi du 6
juillet 1989. Le bailleur ne peut par exemple limiter sa responsabilité
en cas d'arrêt ou de mauvais fonctionnement des éléments présents dans
les lieux loués ou dans l'immeuble (article 6 a et c) ou encore en cas
de trouble de jouissance causé par un colocataire(25).
La
responsabilité du bailleur est d'ailleurs renforcée par l'obligation de
délivrer un logement décent. Le législateur conforte ainsi la
recommandation n° 2000-1 de la Commission des clauses abusives qui
avait décidé que les clauses d'exonération de responsabilité du
bailleur étaient abusives :
- en ce qu'elles interdisent au locataire tout recours,
- en ce qu'elles tendent à interdire au locataire toute réclamation,
- en ce qu'elles exonèrent le bailleur de ses obligations liées à
l'entretien et au fonctionnement des installations ou à la sécurité des
équipements,
- en ce qu'elles interdisent la
mise en jeu de la responsabilité du bailleur en cas de destruction
totale des lieux loués,
- en ce qu'elles
déchargent le bailleur de sa responsabilité du fait de ses préposés ou
des tiers désignés par lui,
- en ce qu'elles
dispensent le bailleur de garantir une jouissance paisible et d'agir en
conséquence dans la limite de ses obligations et de ses droits.
D. Clause interdisant l'hébergement de tiers dans les lieux loués (article 4 n)
13.
Cette clause est ainsi rédigée : « Qui interdit au locataire d'héberger
des personnes ne vivant pas habituellement avec lui ».
Dans un
arrêt de principe du 22 mars 2006(26), la Cour de cassation vient de
confirmer une nouvelle fois mais de manière plus conséquente et
solennelle que les clauses d'un bail d'habitation ne peuvent, en
application des dispositions de l'article 8-1 de la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales, avoir pour effet de priver le preneur de la possibilité
d'héberger ses proches. En l'espèce, la Haute juridiction casse un
arrêt rendu par la Cour d'appel de Fort-de-France en date du 23 janvier
2004 pour avoir accueilli la demande d'expulsion et de dommages et
intérêts formée par un locataire d'un appartement à l'encontre de la
fille de sa colocataire qui réside avec cette dernière dans le logement.
Le
législateur conforte cette jurisprudence mais aussi certainement la
recommandation de la Commission n° 2000-01 de la Commission des clauses
abusives qui avait considéré que la clause interdisant au preneur de
faire occuper les lieux loués par toute personne de son choix était
abusive.
E. Clause mettant à la charge du locataire des frais supplémentaires (article 4 o)
14.
Cette clause est la suivante : « Qui impose au locataire le versement,
lors de l'entrée dans les lieux, de sommes d'argent en plus de celles
prévues aux articles 5 et 22 ».
L'article 5 de la loi du 6
juillet 1989 dispose : « la rémunération des personnes qui se livrent
ou prêtent leur concours à l'établissement d'un acte de location d'un
immeuble appartenant à autrui tel que défini à l'article 2 est partagée
par moitié entre le bailleur et le locataire ».
Ce texte pose essentiellement deux conditions à la rémunération des frais d'établissement du contrat de location :
- seuls les intermédiaires peuvent prétendre à une rémunération, d'où l'exclusion du bailleur lui-même,
- seules les personnes qui prêtent leur concours à l'établissement de
l'acte de location peuvent être rémunérées, d'où l'exclusion des
honoraires de gestion du gérant d'immeuble(27), des frais d'annonces
passés dans les journaux(28), des frais d'établissement des états des
lieux, des frais que des associations de propriétaires facturent à
leurs adhérents à l'occasion de l'établissement d'un contrat de
bail(29) et des frais liés à l'existence de contrats de réservation
(30).(30)
C'est dire que le bailleur ne pourra plus imposer
contractuellement au locataire de verser des sommes supplémentaires à
celles prévues à l'article 5 de la loi du 6 juillet 1989.
En
application des dispositions de l'article 22 de la loi du 6 juillet
1989, le dépôt de garantie ne peut être supérieur à un mois de loyer
en principal, c'est-à-dire hors charges. Dans un arrêt du 17 novembre
1998, la cour d'appel d'Aix-en-Provence a rappelé qu'après avoir versé
deux mois de loyers, le locataire n'a pas à s'acquitter d'un versement
supplémentaire entre les mains d'un prestataire au titre de charges
récupérables(31).
C'est dire encore que le bailleur n'a pas à
imposer contractuellement au locataire de verser, en sus du maximum
autorisé en matière de dépôt de garantie, des sommes complémentaires.
L'article 4 o) condamne désormais de telles clauses d'adhésion.
F. Clause faisant supporter au locataire des frais de relance ou de quittance (article 4 p)
15.
Cette clause est rédigée de la manière suivante : « Qui fait supporter
au locataire des frais de relance ou d'expédition de la quittance ainsi
que les frais de procédure en plus des sommes versées au titre des
dépens et de l'article 700 du nouveau Code de procédure civile ».
Une
telle clause contrevient aux dispositions de l'article 21 alinéa 1er de
la loi du 6 juillet 1989 qui prévoient que la délivrance de la
quittance doit avoir lieu gratuitement. Elle contrevient également aux
dispositions de l'article 23 de la même loi et à l'annexe au décret n°
87-713 du 26 août 1987 relatif aux charges récupérables qui ne
permettent pas de facturer au locataire des frais d'expédition de la
quittance ou de relance(32). De telles pratiques contractuelles
détestables méritaient d'être prohibées.
G. Clause relative aux réparations locatives (article 4 q)
16.
Cette clause est la suivante : « Qui prévoit que le locataire est
automatiquement responsable des dégradations constatées dans le
logement ».
Les dégradations locatives dues par le locataire
doivent être établies contradictoirement et c'est la comparaison entre
l'état des lieux d'entrée et celui de sortie qui permet d'en déterminer
le montant. C'est dire qu'une telle clause ne pouvait encore prospérer…
car elle viole manifestement l'article 7 c) de la loi du 6 juillet
1989(33). Le législateur ne fait que conforter la recommandation n°
2000-01 de la Commission des clauses abusives qui avait dénoncé le
caractère abusif de la clause par laquelle le preneur répond de toutes
dégradations survenues pendant sa jouissance des lieux à l'exclusion
seulement de celles résultant de la vétusté et de la force majeure dans
la mesure où une telle clause ne permet pas au locataire de s'exonérer
de sa responsabilité en prouvant qu'il n'a pas commis de faute (article
1732 du Code civil).
H. Clause relative aux travaux (article 4 r)
17.
Cette clause « qui interdit au locataire de demander une indemnité au
bailleur lorsque ce dernier réalise des travaux d'une durée supérieure
à quarante jours » est forcément illicite puisqu'elle contrevient aux
dispositions de l'article 1724 du Code civil(34). En vertu de ce texte,
si les travaux durent plus de quarante jours, le prix du bail sera
diminué à proportion du temps et de la partie de la chose dont le
preneur aura été privé.
I. Clause relative à la résiliation de plein droit du bail (article 4 s)
18.
Cette clause est rédigée comme suit : « Qui permet au bailleur
d'obtenir la résiliation de plein droit du bail au moyen d'une simple
ordonnance de référé insusceptible d'appel ».
Par sa généralité,
une telle clause contrevient à la procédure pré-contentieuse et
contentieuse applicable en matière de baux d'habitation. Le juge des
référés n'est effectivement compétent que pour prononcer l'acquisition
de la clause résolutoire(35).
19. La loi du 13 juillet 2006 ne
se limite pas à interdire certaines clauses insérées dans les contrats
de bail d'habitation. Il modifie le régime des sanctions de la décence.
II. Le nouveau visage de la protection des occupants des logements indécents
20.
L'article 86 de la loi du 13 juillet 2006 apporte trois modifications
au droit de la protection du locataire contre le logement indécent :
- la commission départementale de conciliation est désormais
compétente pour régler à l'amiable les litiges concernant l'indécence
des logements,
- le locataire peut être assisté
ou représenté plus largement dans les litiges portant sur le respect
des caractéristiques de décence de son logement,
- le juge peut dorénavant suspendre les loyers ou la durée du bail
jusqu'à l'exécution des travaux pour remédier à l'indécence d'un
logement.
A. L'extension de la compétence de la commission départementale de conciliation pour régler la question des logements indécents
21. Il convient de rappeler que la commission départementale de conciliation est compétente :
- pour l'application de l'article 17 de la loi du 6 juillet 1989 et
plus particulièrement de l'application de l'article 17 c) relatif à la
fixation du loyer de renouvellement(36),
- pour
l'application des articles 30 et 31 de la loi Méhaignerie du 23
décembre 1986, relatifs à la fixation du loyer d'un bail de sortie de
la loi de 1948,
- depuis la loi du 13 décembre 2000 dite loi SRU :
- en matière de litiges concernant l'état des lieux, le dépôt de
garantie, les charges locatives, les réparations,
- en matière de difficultés résultant de l'application des accords
collectifs nationaux prévus aux articles 41 ter et 42 de la loi du 23
décembre 1986 (loi Méhaignerie) et du plan de concertation locative
prévu à l'article 44 bis de la loi du 23 décembre 1986 et des modalités
de fonctionnement de l'immeuble ou du groupe d'immeubles.
Au
cours de l'élaboration de la loi SRU, c'est volontairement que la
compétence de la commission départementale de conciliation n'a pas été
étendue au caractère décent du logement. Monsieur Besson, secrétaire
d'Etat au logement, déclarait d'ailleurs : « autant la conciliation
paraît pouvoir être réalisée sans difficulté lorsqu'il s'agit de
litiges portant sur des éléments précis et vérifiables autant elle
paraît lourde à mettre en oeuvre lorsqu'il s'agit de questions de
décence qui impliquent le plus souvent que l'on ait recours à un ou des
experts, ce qui pose le problème du coût de l'expertise(37) ».
22.
Visiblement, le législateur a changé d'avis, sans doute s'est-il rendu
compte que favoriser l'offre de logements suppose d'assouplir la mise
en conformité des logements indécents en ouvrant la voie de la
concertation(38). Il ajoute effectivement au deuxième alinéa de
l'article 20 de la loi du 6 juillet 1989 un alinéa ainsi rédigé : « des
litiges portant sur les caractéristiques du logement mentionnées aux
premier et deuxième alinéas de l'article 6 », soit en matière de
décence du logement. Il faut espérer que la commission départementale
de conciliation saura se montrer inflexible sur les logements faisant
apparaître un risque évident pour la sécurité des occupants.
Par
voie de conséquence de cette nouvelle compétence attribuée à la
commission départementale de conciliation, l'article 86 de la loi du 13
juillet 2006 modifie également l'article 20-1 de la loi du 6 juillet
1989 en remplaçant l'avant dernière phrase de la manière suivante : « A
défaut d'accord entre les parties ou à défaut de réponse du
propriétaire dans un délai de deux mois, la commission départementale
de conciliation est saisie dans les conditions fixées à l'article 20. A
défaut d'accord constaté par la commission, le juge est saisi par l'une
ou l'autre parties ».
23. C'est dire qu'en matière de litiges
portant sur le caractère décent du logement, en combinant les articles
20 et 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 tels que modifiés par la loi
ENL,(39) la saisine de la commission départementale de conciliation
semble rester facultative (et non obligatoire) puisqu'elle peut être
saisie par le bailleur ou le locataire. Le juge d'instance devrait
pouvoir être directement saisi pour trancher les litiges concernant les
logements indécents (39).
La commission départementale de
conciliation devra également rendre son avis non seulement à défaut
d'accord entre les parties mais également à défaut de réponse du
propriétaire dans un délai de deux mois. En outre, la commission devra
constater le désaccord entre les parties sur la question de la décence
du logement. Chacune des parties conservera le droit de saisir le juge
en lui transmettant l'avis de ladite commission. Le juge n'est toujours
pas lié par l'avis donné par la commission.
B. Assistance et représentation des locataires par une association
24.
L'article 86 de la loi du 13 juillet 2006 réécrit la fin du premier
alinéa de l'article 24-1 de la loi du 6 juillet 1989 aux fins de
permettre aux locataires de se faire assister ou représenter par des
associations non seulement de défense des personnes en situation
d'exclusion mais également dont l'un des objets est l'insertion ou le
logement des personnes défavorisées, selon les modalités définies à
l'article 828 du nouveau Code de procédure civile. D'une part, le
législateur permet à de nouvelles associations d'intervenir dans un
contentieux sensible. D'autre part, le législateur clarifie les
modalités d'assistance ou de représentation en décidant que les
associations devront intervenir suivant les modalités définies à
l'article 828 du nouveau Code de procédure civile, soit en cas de
représentation par une association en justifiant d'un pouvoir spécial.
C. La possibilité pour le juge de suspendre les loyers ou la durée du bail
25.
Il convient de rappeler qu'en application des dispositions de l'article
6 de la loi du 6 juillet 1989, le bailleur est tenu de plusieurs
obligations :
- il doit d'abord délivrer un logement décent(40) et en bon état(41),
- il doit ensuite entretenir le logement(42) et procéder aux travaux
qui ne sont pas à la charge du locataire en se reportant aux charges et
réparations locatives figurant dans les décrets n° 87-712 et 87-713 du
26 août 1987,
- il doit enfin assurer au locataire la jouissance paisible du logement(43).
Avant
la réforme opérée par la loi du 13 juillet 2006, l'article 20-1 de la
loi du 6 juillet 1989 prévoyait deux sanctions en cas de manquement par
le bailleur à son obligation de décence :
-
une sanction principale : la mise en conformité des locaux au regard
des normes de décence posées par les textes (article 6 de la loi du 6
juillet 1989 et décret du 30 janvier 2002),
-
une sanction subsidiaire : la réduction du loyer en cas d'inexécution
des travaux ordonnés par le juge. Ce n'est effectivement qu'à défaut de
mise en conformité du logement aux normes de décence que le juge
pouvait réduire le montant du loyer.
La rédaction nouvelle de
l'article 20-1 in fine de la loi du 6 juillet 1989 modifie
considérablement les pouvoirs du juge en matière de sanction des
logements indécents. Cet article est rédigé comme suit : « le juge
détermine, le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai
de leur exécution. Il peut réduire le montant du loyer ou suspendre,
avec ou sans consignation, son paiement et la durée du bail jusqu'à
l'exécution de ces travaux ».
Auparavant, l'article 20-1
édictait que « à défaut d'accord entre les parties, le juge détermine,
le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai de leur
exécution. A défaut de mise en conformité dans les conditions
précitées, le juge peut réduire le montant du loyer ».
26. Ce
qui ne change pas, c'est le droit pour le locataire de saisir le juge,
soit directement après une mise en demeure adressée au bailleur de
remédier à l'indécence du logement(44), soit après échec de la
procédure de concertation devant la commission départementale de
conciliation(45), pour lui demander la mise en conformité aux frais du
bailleur des locaux au regard des caractéristiques de décence(46). Ce
juge dispose toujours d'une liberté d'appréciation. Mais la lettre et
l'esprit du texte nous paraissent imposer au juge de condamner le
bailleur à faire les travaux nécessaires pour que le logement ne soit
plus indécent, même si économiquement, il ne peut le faire (47)ou si le
coût de tels travaux est économiquement exorbitant(48). En revanche, le
législateur n'a pas tranché la question d'une mise en conformité
matériellement impossible à réaliser (par exemple, une chambre d'une
surface habitable inférieure à 9 m2 restera toujours de taille trop
petite…).
27. Ce qui change, c'est la réduction du montant du
loyer ou la suspension, avec ou sans consignation, du paiement du loyer
ou de la durée du bail jusqu'à l'exécution des travaux.
Antérieurement,
seule la réduction du montant du loyer était possible et cette
réduction était subordonnée à l'inexécution des travaux par le bailleur.
D'une
part, il faut rappeler que le locataire devait, après avoir constaté
l'inexécution des travaux par le bailleur, saisir une seconde fois le
juge pour obtenir comme sanction la réduction du montant du loyer.
Désormais, le juge pourra, dès l'introduction de l'instance, réduire le
montant du loyer jusqu'à l'exécution des travaux par le bailleur. Il
s'agit, comme le souligne les travaux préparatoires, d'inciter les
bailleurs à effectuer les travaux de mise en conformité du logement aux
normes de décence et d'éviter au locataire de saisir une seconde fois
le juge en la matière.
D'autre part, à la réduction du montant
du loyer qui est maintenue par la réforme, viennent s'ajouter la
suspension du paiement des loyers ou de la durée du bail. Si
l'exception d'inexécution n'est pas encore admise, réserve faite de
l'impossibilité totale d'habiter les lieux, rien n'interdit au
locataire de demander au juge de réduire le montant du loyer tant pour
l'avenir que pour le passé. Autrement dit, tant que les travaux
n'auront pas été exécutés par le bailleur(49), la sanction qui sera
prononcée par le juge constituera une sanction particulièrement
dissuasive puisque le locataire pourra jouir des lieux, selon la
sanction choisie, à un tarif réduit, voire à titre gratuit ou plus
longtemps.
En dehors des sanctions légalement prévues à
l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 des logements indécents, si
le relogement du locataire ne peut constituer une sanction alternative
à la mise en conformité, même en cas d'impossibilité matérielle
d'exécuter les travaux, le bailleur conserve le droit de demander au
juge de prononcer la résiliation du bail. A la résiliation du bail(50),
s'ajoute la faculté de demander des dommages et intérêts dès lors que
le bailleur ne pouvait ignorer qu'il était en infraction avec les
caractéristiques de décence en louant le logement(51).
28. La loi du 13 juillet 2006 vient encore modifier le régime des charges locatives et du cautionnement.
III. Les retouches au régime des charges récupérables et du cautionnement
29.
Il convient d'examiner les retouches d'abord aux règles relatives aux
charges récupérables, puis à celles concernant le cautionnement des
loyers.
A. En matière de charges récupérables sur le locataire de locaux à usage d'habitation
30. L'article 86 de la loi du 13 juillet 2006 apporte les précisions suivantes en matière de charges locatives.
D'abord,
il s'agit de corriger l'absence de coordinations législatives en
matière de charges récupérables lorsque la loi urbanisme et habitat du
2 juillet 2003 a apporté sensiblement des modifications à la sécurité
des ascenseurs. En effet, depuis cette réforme, seule subsiste une
obligation de conclure un contrat d'entretien des ascenseurs. Le
législateur de 2006 a alors considéré que les seuls bénéficiaires des
dépenses engagées par les propriétaires de ces équipements étaient les
locataires qui devaient par voie de conséquence supporter la charge de
ces frais.
Sont désormais récupérables(52) :
- les dépenses liées aux opérations et vérifications périodiques minimales,
- parmi les opérations occasionnelles, la réparation et le
remplacement de petites pièces présentant des signes d'usure excessive,
- les interventions pour dégager les personnes bloquées en cabine et
le dépannage et la remise en fonctionnement normal des appareils.
Si
les deux premières charges récupérables ne sont pas discutables, en
revanche, il nous semble que le locataire ne devrait pas avoir à
prendre à sa charge le coût des interventions des dépanneurs qui
interviennent sur des ascenseurs qui tombent en panne parce qu'ils sont
trop anciens. Une telle mesure aboutit en quelque sorte à exonérer le
bailleur de son obligation d'entretenir les équipements communs. Au
surplus, un locataire n'a pas à supporter les pannes provoquées par
d'autres locataires. A défaut, c'est rétablir une sanction collective
de tous les occupants d'un immeuble. Cette mesure est donc
particulièrement injuste.
En outre, le bailleur pourra désormais
récupérer sur le locataire la dépense TTC qu'il aura acquittée(53). Le
législateur a entendu par cette mesure surmonter les difficultés
occasionnées, en matière de calcul des charges récupérables, par une
jurisprudence de la Cour de cassation(54), qui impose que soit retirée
du calcul de ces charges la marge bénéficiaire de l'entreprise, alors
même, comme le souligne les travaux préparatoires, que le bailleur n'a
pas les moyens de la connaî tre.
Enfin, l'article 23 alinéa 5 de
la loi du 6 juillet 1989 a été modifié pour tenir compte des évolutions
techniques. Désormais, il sera possible de déroger à la liste des
charges récupérables par un accord collectif local afin de prendre en
considération l'amélioration de la sécurité ou le développement durable.
B. En matière de cautionnement
31.
Désormais, il est interdit de refuser une caution locative située en
outre-mer.
En effet, il s'agit de lutter contre les bailleurs qui
refusent que des parents qui résident en outre-mer se portent caution
de leurs enfants venus étudier en métropole (article 87 de la loi ENL
qui modifie en conséquence l'alinéa 1er de l'article 22-1 de la loi du
6 juillet 1989). Cette mesure qui remédie à une discrimination mérite
entièrement d'être approuvée.
32. En conclusion, la loi dite ENL
apporte des précisions importantes pour le droit des baux d'habitation
non seulement pour la profession des huissiers de justice qui ne pourra
plus établir à la demande des bailleurs des états des lieux sans
s'assurer de la légalité de leur intervention mais également pour le
bailleur qui devra assurément s'efforcer de délivrer aujourd'hui des
locaux décents, compte tenu de l'ampleur de la sanction économique
applicable en matière d'indécence des logements.