Droit à un logement décent

La loi SRU réaffirme le principe du droit au logement, reconnu plusieurs fois par le législateur, en particulier dans la loi du 31 mai 1990 dans son article 1er selon lequel « Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation. Toute personne ... éprouvant des difficultés particulières ... a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et s’y maintenir ». Il a été à nouveau reconnu dans le cadre de la loi du n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions modifiant notamment les rap­ports locatifs issus du contrat de bail et limitant alors les prérogatives du bailleur attachées à son droit de propriété. L’introduction de cette notion dans le cadre de rapports contractuels pri­vés a conduit le Conseil constitutionnel à rappeler que l’objectif poursuivi ne devait pas conduire à dénaturer le droit de propriété et la liberté individuelle. (Cons. const., n° 98-403, 29 juill. 1998 : JO, 31 juill.). A nouveau saisi dans le cadre de la loi SRU, le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions de l’article 187 « ne dénaturent pas le sens et la portée du droit de pro­priété et ne portent pas, à l’économie des conventions et des contrats légalement conclus, une atteinte d’une gravité telle qu’elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 » (Cons. const., n° 2000-436, 7 déc. 2000 : JO, 14 déc.). Les dispositions concernant cet article 187 entreront en vigueur avec la publication des décrets d’application définissant les caractéristiques de décence et les moda­lités d’octroi dérogatoire des aides au logement lorsque le logement habité ne répond pas aux normes de décence.

Les dispositions soumises à la définition d’un logement décent doivent être précisées par deux décrets en Conseil d’Etat concer­nant respectivement les logements et les logements-foyers.

 

 

1° Définition du logement décent et locations soumises à cette obligation de délivrance d’un logement décent.

 

La loi SRU modifie l’article 1719 du Code civil en introduisant l’obligation de délivrance d’un logement décent d’une habitation principale. Elle complète le dispositif d’ordre public de l’article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 qui énumère les obligations mises à la charge du bailleur en ajoutant que le bailleur est tenu de remettre au locataire un logement décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pouvant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté d’éléments le rendant conforme à l’usage d’habitation (C. civ., art. 1719 mod. par L. SRU, art. 187, I ~ L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 6 mod. par L. SRU, art. 187, II, 2°). Le législateur a manifestement voulu donner une portée, la plus générale possible, à l’obligation faite au bailleur de délivrer un logement décent.

 

En modifiant l’article 1719 du code civil, il en a fait une obligation relevant du droit commun du bail au titre de l’obligation de déli­vrance de la chose louée. La jurisprudence, par application combi­née des articles 1719 et 1720 du Code civil a déjà eu l’occasion de préciser que l’obligation de délivrance de la chose louée en bon état de réparation locative impliquait en fait la mise à disposition d’un logement décent. Cette obligation ne permettait cependant pas systématiquement d’exiger de remise en conformité aux nor­mes existantes (Cass. 3ème civ., 9 févr. 1994, n° 92-14.958, Revallo c/ Sté hospitalière d’assurance mutuelle : Loyers et copr. 1994, comm. n°144). En outre la validité des clauses contraires a été admise par la jurisprudence notamment la clause par laquelle le preneur accepte de prendre les lieux dans l’état où ils se trou­vent (Cass. soc., 11 févr. 1955, n° 791, Dunoyer c/ Sté Hôtel Cos­mopolitain : Bull. civ. IV, n°122).

La nouvelle rédaction de l’article 1719 du Code civil maintient la possibilité de l’exonération conventionnelle à la délivrance d’un logement décent.

La loi SRU modifie également le deuxième alinéa de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 définissant son domaine d’application en précisant que les nouvelles dispositions concernant l’obligation de délivrance d’un logement décent sont également applicables :

 

- aux locaux meublés ;

– aux logements-foyers ;

 

– aux logements attribués ou loués en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi ;

 

– aux locations consenties aux travailleurs saisonniers.

(L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 2, al. 2 mod. par L. SRU, art. 187, II, 1°).

En précisant que les dispositions nouvelles de la loi du 6 juillet 1989 relatives à l’obligation de délivrance d’un logement décent s’appliquent également aux locaux énumérés ci-dessus, le législa­teur semble avoir rendu applicable à ces locations normalement régies par le Code civil, l’exigence d’une mise en conformité et le mécanisme de sanction s’y rapportant prévue par la loi (v. ci-dessous « Sanction de l’obligation faite au bailleur de déli­vrer un logement décent », p. 59).

C’est un amendement qui a intégré dans le champ du dispositif, relatif aux logements décents de la loi du 6 juillet 1989, les loca­tions consenties à des travailleurs saisonniers. Car même si ces locations sont saisonnières, elles constituent un mode de logement habituel pour les travailleurs concernés, ce qui justifie qu’elles soient traitées différemment des locations saisonnières de loisir (v. ci-après 2°).

Compte tenu du caractère impératif des dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989, il ne paraît pas possible pour les par­ties d’y renoncer par conventions.

 

2° Exceptions dans le cadre de la loi du 6 juillet 1989.

 

Le législateur n’a pas visé dans l’obligation de délivrance d’un logement décent, les locations à caractère saisonnier, les locations des logements dépendants d’une exploitation agricole et les sous-locations autorisées. En l’état du droit positif actuel ces loca­tions restent régies par le seul droit commun (Code civil). Notam­ment le mécanisme particulier de sanction nouvellement prévu par la loi ne devrait pas pouvoir leur être appliqué. S’agissant du cas particulier des sous-locations autorisées, en cas de non conformité du logement et à défaut d’action du locataire principal, le sous-locataire ne devrait a priori pas pouvoir exiger de mise en conformité, sauf éventuellement à envisager une action oblique (C. civ., art. 1166). En cas de réduction du loyer principal résul­tant de l’action du locataire principal, le sous-locataire devrait, semble-t-il, pouvoir obtenir une réduction de son loyer s’ il s’avère plus élevé que le loyer principal sur le fondement de l’article 8 de la loi du 6 juillet 1989 (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 8 : JO, 8 juill.).

 

 

3° Contenu de l’obligation faite au bailleur de délivrer un loge­ment décent.

 

Le texte de la loi SRU précise que les caractéristiques d’un loge­ment décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pou­vant porter atteinte à la sécurité physique sont définies par décret en Conseil d’État pour les locaux à usage d’habitation ou à usage mixte mentionnés au premier alinéa de l’article 2 de la loi du 6 juillet 1989 et les locaux visés au deuxième alinéa du même arti­cle, à l’exception des logements foyers qui sont soumis à des réglementations spécifiques (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 6, al. 1er et 2 mod. par L. SRU, art. 187, II, 2°).

 

Dans le cadre des dispositions de droit commun d’application rési­duelle, la notion de logement décent semble être laissée à l’appré­ciation des tribunaux qui pourront naturellement s’inspirer des dispositions de la loi du 6 juillet 1989 modifiée et du décret qui doit être pris à sa suite.

 

Dans le cadre de la loi du 6 juillet 1989, la notion de « logement décent » a été précisée en intégrant à l’exigence classique de con­formité de la chose louée à l’usage à laquelle elle est destinée, l’absence de risque pour la sécurité physique et la santé. Cette nouvelle définition implique à priori le respect des normes de con­fort et de sécurité. Une lecture stricte du texte qui indique que les caractéristiques correspondantes seront précisées par décret ne permet cependant pas de considérer qu’il puisse être exigé dans le cadre de l’application de ces dispositions une mise en conformité à l’ensemble des normes existantes en la matière.

 

Le recours à un décret d’application a été précédemment adopté par la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 (L. n° 86-1290, 23 déc. 1986, art. 25 mod. par L. n° 94-624, 21 juill. 1994, art. 19 : JO, 24 juill.) pour les locaux anciennement soumis à la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 et vacants à compter du 23 décembre 1986. L’article 25 de la loi du 23 décembre 1986 autorise le locataire à demander la mise en conformité du logement avec les normes édictées par le décret n° 87-149 du 6 mars 1987 (D. n° 87-149, 6 mars 1987 : JO, 7 mars). Le nouveau décret devrait, semble-t-il, s’inspirer de ces dispositions.

2 Sanction de l’obligation faite au bailleur de délivrer un logement décent

1° Demande de mise en conformité.

a) Droit commun (Code civil).

 

La loi SRU ne prévoit aucune sanction spécifique en cas d’inob­servation des dispositions de l’article 1719 du Code civil. Dans le cadre des dispositions de droit commun, d’application résiduelle, la sanction du défaut de délivrance d’un « logement décent » reste celle d’une inexécution contractuelle permettant d’agir en résilia­tion ou en exécution forcée, et de solliciter une indemnisation en réparation du trouble subi. Les dispositions nouvelles ne semblent pas non plus permettre d’opposer une exception d’inexécution jus­tifiant la suspension du règlement du loyer qui n’est pas admise par la jurisprudence sauf impossibilité totale d’utiliser les lieux (Cass. 3ème civ., 31 oct. 1978 , n° 77-11.355, épx Tran van Oanh c/ Sté Blanc-Bessières : Bull. civ. III, n° 329). Les actions en rési­liation ou en exécution forcée et en indemnisation sont, par appli­cation du droit commun, soumises à prescription trentenaire sous réserve de renonciation.

b) Loi n° 89-462 du 6 juillet 1989.

Dans le cadre de la loi du 6 juillet 1989, la sanction du défaut de délivrance d’un logement décent tel que défini à l’article 6 de ladite loi (v. ci-dessus n° 1, p. 58) est expressément prévue par le nouvel article 20-1 introduit par la loi SRU. le locataire peut demander au propriétaire leur mise en conformité sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat en cours. A défaut d’accord entre les parties, le juge saisi détermine, le cas échéant, la nature des travaux à réaliser et le délai d’exécution. Le mécanisme est a priori calqué sur celui prévu par l’article 25 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 pour les locaux anciennement soumis à la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 et vacants à compter du 23 décembre 1986, qui prévoit, lorsque le local ne correspond pas aux normes fixées par le décret n° 87-149 du 6 mars 1987, la faculté pour le locataire de demander la mise en conformité avec ces normes sans qu’il soit porté atteinte à la validité du contrat qui ne peut être remis en cause. Il paraît néanmoins beaucoup moins précis (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 24-1 créé par L. SRU, art. 187, II, 3°).

Le texte de l’article 20-1 renvoie à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989 qui prévoit la mise à disposition d’un logement décent con­forme aux normes à définir par décret. En précisant qu’il ne peut être porté atteinte à la validité du contrat, le texte semble exclure une demande en nullité mais également une demande en résiliation du contrat (solution en vigueur pour l’application de l’article 25 de la loi du 23 décembre 1986). Une demande en résiliation du bail devrait cependant rester possible par application du droit commun, si le manquement est suffisamment grave (C. civ., art. 1741) ou si les réparations sont de telles natures qu’elles rendent le logement inhabitable (C. civ., art. 1724, al. 3).

2° Demande de réduction du loyer.

Outre la demande de mise en conformité dans des conditions défi­nies par le juge, le texte de l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit également la possibilité de demander une réduction du loyer. Cette action en réduction de loyer paraît néanmoins subsi­diaire et sa recevabilité conditionnée à l’absence d’exécution des travaux dans les conditions fixées par le juge, évoquant le méca­nisme de l’astreinte. Par ailleurs les dispositions nouvelles ne sem­blent pas autoriser une suspension du paiement du loyer . Sur ce point la jurisprudence actuelle subordonnant la suspension de ce paiement à la preuve de l’impossibilité totale d’utiliser les lieux ne devrait pas être remise en cause (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 20-1 créé par L. SRU, art. 187, II, 3°).

L’article 25 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, et à sa suite l’article 20 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 envisageant la possibilité d’une demande de mise en conformité des baux déro­gatoire à la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948, prévoient éga­lement la faculté pour le juge de modifier le loyer. Néanmoins ces textes encadrent le pouvoir ainsi dévolu au juge en précisant que le loyer est fixé conformément aux dispositions des articles 17 et 19 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. La loi nouvelle ne fait aucune référence à ces textes et le pouvoir d’appréciation du juge semble souverain pour déterminer le nouveau loyer.

 

3° Délai pour agir.

Un article 41-1 est inséré dans la loi du 6 juillet 1989 précisant que les dispositions de l’article 20-1 sont applicables aux contrats en cours (L. n° 89-462, 86 juill. 1989, art. 41-1 créé par L. SRU, art. 187, II, 5°) et n’est pas limité dans le temps.

 

Contrairement aux dispositions de l’article 25 de la loi du 23 décembre 1986, et de l’article 20 de la loi du 21 juillet 1994, l’action ne semble enfermée dans aucun délai. En effet l’article 41-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 se contente de préciser que le mécanisme de sanction nouvellement prévu est applicable aux contrats en cours. Au cours des débats parlementai­res la nécessité d’enfermer l’action dans un délai est apparue évi­dente notamment dans un souci de sécurité juridique. Un délai d’une année avait été proposé. Cette proposition n’a pas été reprise.

 

Dans le silence de la loi l’action se trouve donc a priori soumise à la prescription trentenaire de droit commun, sans qu’il soit pos­sible d’y renoncer puisque les dispositions des articles 6 et 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 sont d’ordre public (L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 41-1 créé par L. SRU, art. 187, II, 5°).

4° Mandat donné à une association d’agir en justice.

La loi SRU confère aux associations siégeant à la Commission nationale de concertation et agréées à cette fin, la qualité pour agir au nom et pour le compte d’un ou plusieurs locataires.

 

S’agissant des litiges relatifs à l’obligation faite aux bailleurs de délivrer un logement décent, la loi confère également qualité à agir aux associations de défense des personnes en situation d’exclusion mentionnées à l’article 31 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions et agréées à cette fin.

 

Par dérogation au droit commun des associations et aux disposi­tions de l’article 31 du Nouveau Code de procédure civile, la loi autorise certaines associations agréées à agir dans l’intérêt de plu­sieurs ou même d’un seul locataire. Outre la démarche collective de plusieurs locataires mandatant une association pour défendre leurs intérêts, il est désormais possible pour un locataire de donner mandat à une association définie par la loi pour agir en son nom.

(L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 24-1 créé par L. SRU, art. 187, II, 4°)

3 Versement des allocations de logement

Le dispositif obligeant le bailleur à remettre au locataire un loge­ment décent ne laissant pas apparaître de risques manifestes pou­ vant porter atteinte à la sécurité physique ou à la santé et doté des éléments le rendant conforme à l'usage d'habitation, contenu à l’article 6 de la loi du 6 juillet 1989, est complété par des disposi­tions qui modifient en conséquence les conditions d’attribution aux allocations de logement.

L’entrée en vigueur est soumise à la parution du décret en Conseil d’État définissant les caractéristiques du logement de l’article 6, alinéas 1 et 2 de la loi du 6 juillet 1989.

(L. n° 89-462, 6 juill. 1989, art. 6 mod. par L. SRU, art. 187, III).

1° Allocation de logement familiale (ALF).

 

L’article L. 542-2-2° du Code de la sécurité sociale prévoit désor­mais que l’allocation de logement familiale n’est due qu’aux per­sonnes habitant un logement répondant aux caractéristiques d’un logement décent et à des conditions minima de peuplement. Lors­que le logement ne satisfait pas aux caractéristiques imposées ci-dessus et que le locataire a demandé leur mise en conformité ou qu'il a engagé une action en justice, l'allocation de logement est maintenue. Hormis ce cas, l'allocation de logement peut être accordée à titre dérogatoire dans des conditions qui seront fixées par décret (CSS, art. L. 542-2 mod. par L. SRU, art. 187, III, 1°).

 

Les organismes ou services débiteurs de prestations familiales sont habilités à faire vérifier sur place si le logement satisfait aux exi­gences de décence et de peuplement. Le maire ou toute association de défense des droits des locataires affiliée à une association sié­geant à la Commission nationale de concertation peuvent, s'il est porté à leur connaissance l'existence d'un immeuble ou d'un groupe d'immeubles habité ne satisfaisant pas aux exigences de décence, saisir les organismes et services débiteurs des prestations familiales (CSS, art. L. 542-6 mod. par L. SRU, art. 187, III, 2° : JO, 14 déc.).

 

Les conditions de versement de l’allocation de logement en tiers payant sont modifiées. L'allocation de logement peut être versée directement soit au prêteur lorsque l'allocataire est propriétaire, soit au bailleur du logement, sous réserve que le logement réponde aux exigences prévues au 2° de l'article L. 542-2 du Code de la sécurité sociale, c’est-à-dire aux exigences en matière de décence et de peuplement (CSS, art. L. 553-4 mod. par L. SRU, art. 187, III, 3°).

2° Allocation de logement sociale (ALS).

 

Ces nouvelles règles concernent également l’allocation de loge­ment sociale. Les articles L. 831-3, L. 831-7, L. 835-2 sont modi­fiés en conséquence (CSS, art. L. 831-3 mod. par L. SRU, art. 187, III, 5° ~ CSS, art. L. 831-3 mod. par L. SRU, art. 187, III, 6° ~ CSS, art. L. 835-2 mod. par L. SRU, art. 187, III, 7°).