La demande de réquisition de la force publique en matière d'expulsion : un assouplissement confirmé des conditions de recevabilité

Loïc CHOQUET, Huissier de justice

L'arrêt rendu par le Conseil d'État, le 14 novembre 2011, vient rappeler l'appréciation souple qui est opérée concernant les conditions de recevabilité de la demande de réquisition de la force publique en matière d'expulsion.

Il permet également de préciser que les difficultés d'exécution ne se résument pas à la tentative matérielle d'expulsion qui n'est pas « une condition légale de l'octroi de la force publique » ; affirmation qui peut s'avérer des plus utiles en période de trêve hivernale.

I. 05 1. Le principe du concours de la force publique à l'exécution d'une décision de justice a été codifié aux articles 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 et 50 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992, articles empreints de la marque de la célèbre décision de la jurisprudence administrative dite « arrêt Couitéas » rendue en 1923(1). En effet, l'article 16 de loi du 9 juillet 1991 impose à l'État « de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation ». Et l'article 50 du décret du 31 juillet 1992 de préciser notamment que : « Si l'huissier de justice est dans l'obligation de requérir le concours de la force publique, il s'adresse au préfet. La réquisition contient une copie du dispositif du titre exécutoire. Elle est accompagnée d'un exposé des diligences auxquelles l'huissier de justice a procédé et des difficultés d'exécution ».

2. Toutefois, si l'État est tenu de prêter son concours à l'exécution d'une décision de justice, il ne peut le refuser légalement que si sa décision est justifiée par des exigences relevant de l'ordre public(2). Deux types de responsabilités peuvent alors être engagées : une responsabilité pour faute lourde ou une responsabilité sans faute.

La première n'est retenue que lorsqu'aucun motif tiré des nécessités de l'ordre public n'autorise l'administration à refuser son intervention. Le juge administratif recherche si le refus d'accorder le concours a pu entraîner ou provoquer un trouble à l'ordre public.

La seconde apparaît lorsque « l'administration est fondée à refuser le concours de la force publique en raison des difficultés particulières qui peuvent se présenter »(3). En effet, dans le prolongement de l'article 16 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, la responsabilité de l'État pourra être engagée sur le fondement du principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques(4).

En conséquence, et s'agissant de la mise en jeu de la responsabilité de l'État, il convient de vérifier au préalable que le concours de force publique a été refusé à celui qui en fait la demande.

En effet, le refus de concours de force publique doit être motivé par le Préfet, sachant que le défaut de réponse à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de la réquisition équivaut à un refus.

Soulignons que le refus de concours de force publique est souvent implicite et que l'Administration n'informe guère par écrit le demandeur qu'elle n'accorde pas son concours(5).

Le créancier peut alors former un recours gracieux auprès du Préfet, lequel dispose d'un délai de quatre mois pour répondre, et, à défaut de réponse dans le délai, cela équivaut à une décision implicite de rejet. Le créancier bénéficie alors d'un délai de deux mois à compter de la décision de rejet de la demande pour saisir le tribunal administratif par voie de requête(6).

Notons par ailleurs qu'il existe un moyen de contraindre les pouvoirs publics à accorder le concours de la force publique par la procédure de référé-liberté prévue à l'article L. 521-2 du Code de justice administrative(7). Cette procédure peut-être mise en œuvre à tout moment mais impose la réunion de quatre conditions : l'urgence, l'atteinte à une liberté fondamentale, la gravité de l'atteinte et son caractère manifestement illégal(8).

3. Ces précisions contextuelles apportées, la décision rendue par le Conseil d'État le 14 novembre 2011 est intéressante quant à l'interprétation à donner de l'article 50 du décret du 31 juillet 1992 à la fois de manière générale et de façon plus spécifique concernant la période de trêve hivernale.

En l'espèce, dans le cadre d'une procédure d'expulsion, un bailleur social fait délivrer un commandement d'avoir à libérer les locaux aux occupants sans droit ni titre d'un logement lui appartenant. Le délai de deux mois accordé pour la libération des lieux étant expiré, l'huissier de justice mandaté par ce bailleur social requiert le Préfet de police de Paris afin que le concours de la force publique lui soit accordé pour réaliser l'expulsion. Face au refus du Préfet de police, un recours est formé devant le tribunal administratif de Paris. Pour rejeter la demande d'indemnisation, le tribunal administratif considère que la réquisition de force publique est irrégulière car présentée au-delà du délai de deux mois accordé aux occupants pour libérer les lieux. De surcroît, la demande s'avère incomplète « faute d'être accompagnée de l'exposé des diligences de l'huissier et des difficultés d'exécution auxquelles il se serait heurté en procédant à une tentative d'expulsion ». Le Conseil d'État saisi de l'affaire censure le Tribunal administratif et annule le jugement en apportant les précisions suivantes : « (?) d'une part, l'existence d'une tentative matérielle d'exécution du jugement d'expulsion de la part de l'huissier à l'issue du délai donné par le commandement de quitter les lieux aux occupants n'est pas une condition légale de l'octroi de la force publique et que, d'autre part, l'absence de mention des diligences faites par l'huissier dans la demande de concours de la force publique pour obtenir le départ des occupants sans titre n'a pas pour effet de rendre irrégulière la réquisition ; qu'en revanche, conformément aux dispositions de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991, l'administration ne peut être régulièrement saisie d'une demande de concours qu'à l'expiration du délai de deux mois suivant la notification qui lui a été faite de la copie du commandement de quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant et lorsque ce commandement est resté sans effet (?) ».

4. Cette décision intéresse donc pour au moins deux raisons : d'une part, en ce qu'elle vient préciser une jurisprudence constante quant à la souplesse des conditions de recevabilité de la demande de concours de la force publique (I) et d'autre part (et peut-être surtout), en ce qu'elle vient éclairer la question de la nécessité de la tentative d'expulsion au titre des « difficultés d'exécution » dont l'huissier de justice doit, le cas échéant, faire état lorsqu'il sollicite le concours de la force publique auprès du Préfet. Cet éclairage invite de facto à s'interroger sur ses implications en période de trêve hivernale (II).

I. Le rappel de la souplesse des conditions de recevabilité de la demande de réquisition de la force publique

5. La décision du Conseil d'État procède, entre autres choses, à une double confirmation. Non seulement, elle confirme le nécessaire respect du délai de deux mois suivant la notification au Préfet du commandement d'avoir à libérer les locaux (A) mais elle confirme, en outre, la sanction de l'absence de mention des diligences faites par l'huissier de justice dans la demande de concours de la force publique (B).

[p. 93] A. La confirmation du nécessaire respect du délai de deux mois suivant la notification au Préfet du commandement d'avoir à libérer les locaux

6. En rappelant que « conformément aux dispositions de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991, l'administration ne peut être régulièrement saisie d'une demande de concours qu'à l'expiration du délai de deux mois suivant la notification qui lui a été faite de la copie du commandement de quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant et lorsque ce commandement est resté sans effet (?) », le Conseil d'État confirme une jurisprudence récente en date du 18 février 2010(9) qui précise que la réquisition de la force publique ne peut intervenir avant l'expiration du délai de deux mois. Dans cette affaire, un huissier de justice avait simultanément délivré le commandement d'avoir à libérer les locaux prévu à l'article 62 de la loi et sollicité le concours de la force publique.

Une lecture de l'article 62, in fine, de la loi du 9 juillet 1991 combinée à cette motivation, permet alors de déterminer avec précision le moment où l'expulsion pourra être tentée ou la force publique requise.

La sanction d'un défaut ou d'un retard de notification du commandement d'avoir à libérer les locaux consistait dans la suspension du délai à l'expiration duquel l'expulsion ne peut avoir lieu (cf. article 62, loi du 9 juillet 1991). A fortiori, ce défaut ou ce retard engendrera également une suspension du délai à l'expiration duquel la réquisition de force publique ne pourra avoir lieu. Cette nécessaire distinction repose sur le fait que l'expulsion d'un occupant peut fort bien se réaliser sans le concours de la force publique dès lors que les occupants ont volontairement libéré les lieux sur la demande qui leur en a été faite par l'huissier de justice mais aussi, ainsi que le prévoit l'article 21-1 de la loi du 9 juillet 1991, lorsque les occupants ont spontanément libéré les locaux.

B. La confirmation de la sanction de l'absence de mention des diligences faites par l'huissier de justice dans la demande de concours de la force publique

7. Abordant une problématique liée à la recevabilité de la réquisition de la force publique et notamment de l'interprétation que peut en faire le représentant de l'État dans le département, l'arrêt du 14 novembre 2011 s'inscrit dans la droite ligne de deux décisions rendues le 25 novembre 2009(10). En effet, les deux arrêts du 25 novembre 2009 étaient venus préciser, sous l'éclairage de l'article 50 du décret du 31 juillet 1992, que les dispositions visées à ce texte (prévoyant que la réquisition de force publique est accompagnée d'un exposé des diligences auxquelles l'huissier de justice a procédé et des difficultés d'exécution), « ont pour objet, non d'habiliter le préfet à porter une appréciation qui n'appartient qu'à l'huissier de justice sur la nécessité de demander le concours de la force publique, mais de l'éclairer sur la situation et les risques de troubles que l'expulsion peut comporter ». Cette construction se voit dès lors confirmée(11).

8. En précisant que l'absence de mention des diligences faites par l'huissier dans la réquisition n'a pas pour effet de rendre irrégulière la réquisition, le Conseil d'État vient renforcer cette première appréciation. On perçoit, dès lors, plus aisément la distinction faite entre la recevabilité de la réquisition de la force publique pour laquelle les conditions sont désormais très souples et la décision d'octroi qui n'appartient qu'à l'autorité administrative. À cet égard, dans une décision du 18 juin 2008(12), le Conseil d'État avait précisé que dans pareille hypothèse, l'absence de diligences ne rendait pas la demande incomplète dès lors que l'autorité administrative a été tenue informée par d'autres moyens.

9. Si ces aspects de l'arrêt apparaissent comme d'opportunes confirmations d'une jurisprudence existante, la position selon laquelle « la tentative matérielle d'exécution du jugement d'expulsion de la part de l'huissier à l'issue du délai donné par le commandement de quitter les lieux aux occupants n'est pas une condition légale de l'octroi de la force publique » est déjà plus atypique.

II. Une précision opportune de la place de la tentative d'expulsion dans la demande de réquisition de la force publique

10. La formule précitée du Conseil d'État doit être lue à l'aune de l'article 50 du décret du 31 juillet 1992 lorsqu'il y est précisé que la réquisition est « accompagnée d'un exposé des diligences auxquelles l'huissier de justice a procédé et des difficultés d'exécution ». Il peut, dès lors, en être inféré que si la tentative d'expulsion peut être considérée comme une difficulté d'exécution, cette dernière catégorie ne se réduit pas à la seule tentative d'expulsion. De sorte que le simple constat de l'absence de procès-verbal de tentative d'expulsion ne peut suffire, per se, à rendre la réquisition irrecevable ; encore faut-il que d'autres difficultés d'exécution aient été mentionnées. La difficulté d'exécution du jugement ordonnant l'expulsion consistant notamment dans l'absence de départ volontaire des occupants à l'expiration du délai accordé au commandement d'avoir à libérer les locaux, l'absence de solution liée à leur relogement mais principalement que l'expulsion en elle-même est de nature à causer un trouble à l'ordre public.

11. Cette solution pourrait venir apporter des éléments de réponse à la principale difficulté à laquelle l'huissier de justice est confronté en période hivernale : l'impossibilité qui lui est faite par les dispositions de l'article L. 613-3 du Code de la construction et de l'habitation de procéder à l'expulsion. En effet, on conçoit difficilement que soit tentée une expulsion dont la réalisation est prohibée. À cet égard, on rappellera le contenu d'une réponse ministérielle du 29 avril 2008(13) qui vient confirmer cette analyse : « Cependant, un huissier de justice ne peut procéder à une tentative d'expulsion, et dresser le procès-verbal y afférent, que lorsque cette mesure d'exécution forcée peut valablement être poursuivie. Or, en application de l'article L. 613-3 du Code de la construction et de l'habitation, il doit être sursis à toute mesure d'expulsion non exécutée à la date du 1er novembre de chaque année jusqu'au 15 mars de l'année suivante, à moins que le relogement des intéressés soit assuré dans des conditions suffisantes respectant l'unité et les besoins de la famille. Par conséquent, et sous réserve de l'appréciation souveraine des juridictions, dans les cas d'application du sursis à exécution lié à la période hivernale, il ne peut être dressé de procès-verbal de tentative d'expulsion ».

En tout état de cause, l'apport de l'arrêt du 14 novembre 2011 semble réduire l'intérêt de ces considérations.

En effet, la tentative d'expulsion avait pour principale finalité de permettre de justifier d'une tentative matérielle d'exécution du jugement d'expulsion par un déplacement de l'huissier de justice sur place. Dans la majorité des hypothèses, la difficulté relève de la seule présence des personnes dans les lieux et de l'absence de départ volontaire des occupants des lieux. Le Conseil d'État en venant désormais préciser que l'existence d'une tentative matérielle d'exécution du jugement d'expulsion n'est pas une condition légale de l'octroi de la force publique, n'exclut pas celle-ci du champ des « difficultés d'exécution » mais permet d'en faire fi pour s'attacher à d'autres preuves de difficulté, qui, en période hivernale, semblent finalement les seules à pouvoir être utilisées.

L'arrêt ainsi rendu semble donc s'inscrire dans la continuité d'une construction jurisprudentielle qui a pour effet d'oxygéner la procédure d'expulsion qui se trouvait systématiquement bloquée dès l'arrivée de la période hivernale. Or, cette dernière apparaî t désormais non comme un obstacle à la procédure d'expulsion mais seulement comme un obstacle à l'expulsion per se ; l'évolution jurisprudentielle ayant permis l'action procédurale au cours de cette période, de sorte que l'ensemble des actes préparatoires à l'expulsion peuvent désormais être accomplis pendant cette période(14). Il en résulte que la réquisition de force publique peut être dispensée de tentative d'expulsion et peut ainsi être réalisée au cours de la période hivernale, et ce, même si l'expiration du délai de deux mois octroyé dans le commandement intervient au cours de cette même période.

12. Par cet arrêt, en assouplissant les conditions de recevabilité de la réquisition, le Conseil d'État vient renforcer la sécurité juridique tant pour le propriétaire que pour le locataire. Fort logiquement le propriétaire verra d'un bon œil toute facilité liée à l'accélération de la procédure et à la bonne exécution de la décision dont il bénéficie, de son côté le locataire pourra bénéficier immédiatement des dispositifs destinés à son relogement et le plus souvent mis en œuvre une fois le concours de force publique requis.

Arrêt CE, 4e et 5e sous-sections réunies, 14 novembre 2011, n° 343908

Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution : L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de l'État de prêter son concours ouvre droit à réparation ; qu'il résulte des articles 17, 18 et 19 de cette loi que l'huissier de justice chargé de l'exécution peut requérir le concours de la force publique, qu'il peut procéder à l'exécution forcée et qu'il a la responsabilité de la conduite des opérations d'exécution ; que l'article 50 du décret du 31 juillet 1992, pris pour l'application de cette loi, dispose : Si l'huissier de justice est dans l'obligation de requérir le concours de la force publique, il s'adresse au préfet. / La réquisition (...) est accompagnée d'un exposé des diligences auxquelles l'huissier de justice a procédé et des difficultés d'exécution (...) ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative est normalement tenue d'accorder le concours de la force publique en vue de l'exécution d'une décision de justice revêtue de la formule exécutoire et rendue opposable à la partie adverse ; que, s'il en va autrement dans le cas où l'exécution forcée comporterait un risque excessif de trouble à l'ordre public, un refus justifié par l'existence d'un tel risque, quoique légal, engage la responsabilité de l'État à l'égard du bénéficiaire de la décision de justice ; que les dispositions de l'article 50 du décret du 31 juillet 1992, prévoyant que la réquisition est accompagnée d'un exposé des diligences auxquelles l'huissier a procédé et des difficultés d'exécution, ont pour objet non d'habiliter le préfet à porter une appréciation, qui n'appartient qu'à l'huissier, sur la nécessité de demander le concours de la force publique, mais de l'éclairer, le cas échéant, sur la situation et sur les risques de troubles que l'expulsion peut comporter ; que, d'une part, l'existence d'une tentative matérielle d'exécution du jugement d'expulsion de la part de l'huissier à l'issue du délai donné par le commandement de quitter les lieux aux occupants n'est pas une condition légale de l'octroi de la force publique et que, d'autre part, l'absence de mention des diligences faites par l'huissier dans la demande de concours de la force publique pour obtenir le départ des occupants sans titre n'a pas pour effet de rendre irrégulière la réquisition ; qu'en revanche, conformément aux dispositions de l'article 62 de la loi du 9 juillet 1991, l'administration ne peut être régulièrement saisie d'une demande de concours qu'à l'expiration du délai de deux mois suivant la notification qui lui a été faite de la copie du commandement de quitter les lieux antérieurement signifié à l'occupant et lorsque ce commandement est resté sans effet ;

Considérant que, pour rejeter, par le jugement attaqué, la demande de l'Office Public d'Aménagement et de Construction de Paris, au droit duquel vient PARIS HABITAT-OPH, tendant à ce que l'État soit condamné à réparer les préjudices résultant du refus du préfet de police de lui accorder le concours de la force publique pour l'exécution d'un jugement ordonnant l'expulsion des occupants d'un logement situé 10 rue Général Humbert à Paris, le tribunal administratif de Paris a jugé que la réquisition adressée au préfet de police par l'huissier mandaté par l'office, plus de deux mois après lui avoir été notifié une copie du commandement d'avoir à quitter les lieux adressé aux occupants sans titre de ce logement, était incomplète, faute d'être accompagnée de l'exposé des diligences de l'huissier et des difficultés d'exécution auxquelles il se serait heurté en procédant à une tentative d'expulsion ; qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que, ce faisant, le tribunal administratif a commis une erreur de droit ; que par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens du pourvoi, son jugement doit être annulé ;

Considérant qu'il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État une somme de 3 000 euros à verser à PARIS HABITAT-OPH au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ;

D E C I D E :

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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Paris du 24 juillet 2010 est annulé.

Article 2 : L'affaire est renvoyée au tribunal administratif de Paris.

Article 3 : L'État versera à PARIS HABITAT-OPH la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à PARIS HABITAT-OPH et au ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration.