Articulation entre la procédure de surendettement, l'expulsion et les aides au logement


A jour au 6 juin 2012

La recevabilité du dossier déposé par un locataire devant la commission de surendettement de son département, puis les mesures prises pour le traitement de ce dossier par la commission ou par le juge, emportent plusieurs conséquences relatives à son logement et plus particulièrement à sa dette de loyer.

La présente note expose les principaux problèmes d'articulation entre le surendettement, la procédure d'expulsion et les aides au logement.


Surendettement et procédure d'expulsion

Conséquences de la décision de recevabilité du dossier de surendettement

Dès que le dossier est déclaré recevable, le bailleur en est informé par la commission par lettre recommandée (code de la consommation: L.331-3).

La recevabilité du dossier emporte notamment :

Interdiction de payer les loyers antérieurs et suspension des procédures d'exécution (Code de la consommation : L.331-3-1)

La décision de recevabilité du dossier de surendettement entraîne automatiquement :


Il en résulte qu'à compter de la décision de recevabilité du dossier de surendettement :

  • le locataire est dispensé du paiement des loyers correspondant à la période antérieure à cette décision. Pour autant, il demeure tenu de payer les loyers et charges locatives postérieurs.

  • le bailleur ne peut pas introduire une action en exécution de sa créance née antérieurement à la décision de suspension.

Ces dispositions ont des conséquences directes sur la résiliation du bail par mise en jeu de la clause résolutoire ou encore sur les délais accordés par le juge judiciaire.

Conséquences sur la mise en jeu de la clause résolutoire

Pour mettre en jeu la clause résolutoire de plein droit, le bailleur doit faire délivrer au locataire un commandement de payer par exploit d'huissier. Le locataire dispose alors d'un délai de 2 mois pour s'acquitter de sa dette.


Deux situations en découlent :

  • si la décision de recevabilité du dossier de surendettement intervient dans ce délai de 2 mois : l’interdiction de payer les dettes de loyers antérieures ne permet pas au locataire de s'acquitter de sa dette. Si par la suite, le bailleur assigne le locataire (alors qu'il aura été informé de la recevabilité du dossier par la commission), le juge pourra alors rejeter sa demande d’acquisition de la clause résolutoire car celle-ci ne sera pas fondée ;

Notes

1. Cependant, il n'est pas interdit aux créanciers d'obtenir un titre exécutoire dont l'exécution sera, cependant, différée durant l'exécution des mesures de désendettement.

Les procédures d'exécution qui sont suspendues et interdites peuvent être :

2. La suspension ne peut excéder 1 an et cesse dès que la décision de la commission est rendue exécutoire à l’égard des créanciers, c’est-à-dire dans l’un des cas suivants :

3. Le juge peut, même d'office, accorder des délais de paiement, dans les conditions prévues aux articles 1244-1 (1er alinéa) et 1244-2 du code civil, au locataire en situation de régler sa dette locative, afin de permettre un réaménagement ou un rééchelonnement de sa dette.
Pendant le cours des délais ainsi accordés, les effets de la clause de résiliation de plein droit sont suspendus ; ces délais et les modalités de paiement accordés ne peuvent affecter l'exécution du contrat de location et notamment suspendre le paiement du loyer et des charges.
Si le locataire se libère dans le délai et selon les modalités fixés par le juge, la clause de résiliation de plein droit est réputée ne pas avoir joué ; dans le cas contraire, elle reprend son plein effet (loi du 6.7.89 : art. 24).


Conséquences sur les délais de paiement accordés par le juge judiciaire à l’occasion de la suspension de la clause résolutoire (code la consommation : L.331-3-1 al. 5)

L’interdiction pour le locataire de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité peut s'appliquer alors qu'il est tenu de respecter le plan d’apurement et les délais de paiement accordés par le juge.

Le locataire, s'il respecte l'interdiction de régler cette créance, pourrait s'exposer à la résiliation immédiate de son bail.

Toutefois la résiliation ou la résolution d’un contrat en cours ne peut résulter du seul fait de la décision de recevabilité du dossier de surendettement. Le bail ne pourrait donc pas se trouver résilié de ce seul fait (code de la consommation : L.331-3-1 al. 5).


Cette disposition et la paralysie de la clause résolutoire semblent indiquer que le locataire ne s’expose pas, en respectant l’interdiction de régler ses dettes antérieures, à une résiliation de son bail.

Autorisation judiciaire à la poursuite des paiements (code la consommation : L 331-3-1 al. 3, R.331-11-3)

A la suite de la recevabilité du dossier en commission, il est interdit au locataire de faire tout acte qui aggraverait son insolvabilité. Le locataire peut saisir le juge du tribunal d’instance pour que ce dernier l’autorise à poursuivre l’exécution de certains actes. Le juge statue dans ce cas sur ordonnance.Le juge pourrait donc autoriser le locataire à payer des dettes de loyers antérieures à la recevabilité de son dossier de surendettement.

Le débiteur doit sans doute être informé de cette possibilité. Les commissions de surendettement initient parfois des démarches d'information de ce type, mais ce n'est pas systématique.

Un examen particulier de chaque situation semble en préalable nécessaire (éventuellement en urgence via la CCAPEX).  

Conséquences sur la résiliation judiciaire au fond

La décision de recevabilité de son dossier de surendettement ne fait pas disparaître les manquements du locataire à son obligation de paiement. Par conséquent, le bailleur dispose de la possibilité de demander au juge d'instance la résiliation judiciaire du contrat pour défaut de paiement des loyers antérieurs ou postérieurs à la recevabilité du dossier. Cette procédure ne lui est pas interdite du fait de la décision de recevabilité mais la décision de résilier ou non le bail est soumise à l’appréciation du juge.

Suspension des mesures d'expulsion (code de la consommation : L.331-3-2, R.331-12)

Saisine du juge du tribunal d'instance

Si la commission déclare le dossier du débiteur recevable, elle peut saisir le juge du tribunal d'instance aux fins de suspension des mesures d’expulsion du logement du débiteur.
En cas d’urgence et après dépôt du dossier devant la commission, la saisine du juge peut intervenir à l’initiative du président de la commission, de son délégué, du représentant local de la Banque de France ou du débiteur.
Cette mesure ne sera autorisée par le juge que si la situation du débiteur l’exige, ce qui lui laisse des pouvoirs d’appréciation importants.

Durée de la suspension

La suspension des mesures d'expulsion ne peut excéder un an. Mais elle peut cesser avant l'expiration de ce délai en cas :

Mesures d'expulsion concernées (circulaire du 19.12.10 : BOMJL du 30.12.10)

Les mesures d’expulsion concernées sont toutes celles établies par la commission au moyen des documents dont elle dispose. La demande de suspension doit être justifiée par la copie du commandement de quitter les lieux. A défaut, la copie de la décision ordonnant l’expulsion peut être jointe (code de la consommation : R.331-12 al. 1er).

La  suspension ne peut être ordonnée :

 

Articulation avec la CCAPEX

La circulaire MINEFI du 29 août 2011 mentionne "qu'avant toute saisine (du juge aux fins de suspension des mesures d’expulsion), il est recommandé à la commission et à son secrétariat de prendre l’attache des services de la préfecture chargés de la CCAPEX, afin de disposer d’éléments complémentaires pour apprécier l’opportunité d’une telle saisine."

Dans le cas où ce serait la CCAPEX qui solliciterait des informations auprès de la commission de surendettement, les consignes sont, sous réserve de l'accord du président de la commission (qui est le préfet, qui co-préside également la CCAPEX), de donner une suite favorable, avec les limites suivantes :

Quant à la participation d'un représentant du secrétariat de la commission de surendettement à la CCAPEX, elle est à évaluer en fonction du contexte local.

En vue notamment de faciliter l'échange d'information entre les commissions, le projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs prévoit d'introduire une obligation légale du respect du secret professionnel pour les membres de la CCAPEX.

Articulation entre mesures de traitement du surendettement et procédure d'expulsion

Action en résiliation du bail et expulsion

Mise en place d'un plan conventionnel de redressement ou de mesures imposées ou recommandées

Si un plan conventionnel de redressement est conclu, celui-ci ne concerne que le règlement de l'arriéré de loyers et charges, sans remettre en cause l'acquisition de la clause résolutoire (Cass. Civ II : 13.7.05, n° 03-18293). Sa mise en place n'entraîne pas la suspension des poursuites tendant à la résiliation du bail (CA Paris : 1.10.08).
De même, un moratoire de deux ans n'interdit nullement à une juridiction de constater les effets d'une clause résolutoire ou de condamner le locataire au paiement de sa dette locative (CA Paris : 2.7.08).


Procédure de rétablissement personnel

Si la commission estime que la situation financière du locataire est irrémédiablement compromise, ce qui signifie que les mesures classiques de surendettement (plan conventionnel de redressement, mesures imposées ou recommandées par la commission) ne permettent pas de traiter ses difficultés financières, elle peut proposer au juge d'instance de lui faire bénéficier d'une procédure de rétablissement personnel (PRP).

Cette procédure aboutit à l'effacement des dettes du débiteur. La dette locative pourra donc être effacée. Pour autant, si le locataire s'est maintenu dans le logement, il est tenu au paiement du loyer et des charges courantes (ceux-ci n'ayant pas fait l'objet de l'effacement).

Si la dette locative n'existe plus du fait de son effacement dans le cadre d'une PRP, la demande de résiliation du bail ne peut être engagée sur le fondement de la clause résolutoire. Mais le bailleur pourrait saisir le juge d'instance d'une demande de résiliation au fond pour non respect des obligations locatives. La décision de résilier ou non le bail est soumise à l’appréciation du juge.  

En revanche, si la clause résolutoire est déjà acquise de plein droit depuis l'expiration du délai de deux mois suivant la délivrance au preneur d'un commandement de payer, l'effacement postérieur des dettes est sans incidence (CA Nîmes : 12.9.06).

Délais de paiement accordés par le juge

Plan conventionnel de redressement et délais de paiement accordés par le juge

Une décision du tribunal d'instance du 17ème arrondissement de Paris donne un éclairage sur les possibilités du juge d’instance face à cette situation.
En l'espèce, le magistrat a accordé des délais au locataire en soulignant qu'il "ne sera tenu au paiement échelonné de sa dette qu’à la fin de la période au cours de laquelle la décision de recevabilité produira ses effets" c'est-à-dire, au mieux, à partir de la date de l’approbation d’un plan conventionnel de redressement (code de la consommation : L.331-6).
En outre, le magistrat a prévu qu'en cas de mise en place d'un plan conventionnel de redressement, les modalités de paiement de la dette locative fixées dans ce plan se substitueront à celles prévues par lui dans son ordonnance  (TI Paris 17ème : ordonnance du 23.11.11).

La solution parait répondre aux risques de contradictions (sur le montant des échéances et les durées de remboursement de la dette) qui pourraient survenir entre les deux décisions. Ces contradictions doivent être évitées car le locataire ne dispose d’aucun recours pour demander ultérieurement une mise en concordance des deux plans.

Moratoire4 et délais de paiement accordés par le juge

Si dans un jugement de résiliation de bail et d'expulsion (hors cas de suspension des effets de la clause résolutoire)5, des délais de paiement sont accordés par le juge pour régler le sort des impayés locatifs et que parallèlement, un moratoire est adopté dans le cadre d'une procédure de surendettement, que doit faire le locataire ? Doit-il respecter le moratoire et ne pas régler sa dette pendant une certaine période (deux ans maximum) ou respecter les délais accordés par le juge ?

Le moratoire s'impose aux parties et n'empêche pas le bailleur de poursuivre la procédure d'expulsion. Le locataire doit respecter le moratoire. Par conséquent, il ne peut pas se conformer aux délais de paiement accordés par le juge.

Ce type de situation ne devrait pas apparaître si une réelle coordination existe entre les acteurs, notamment grâce à la CCAPEX.

Parc social : protocole de cohésion sociale (durée)

Un protocole de cohésion sociale peut être conclu entre le bailleur social et le locataire après résiliation du bail par décision judiciaire pour défaut de paiement de loyers et de charges6.  

Le locataire s’engage :

L’organisme HLM :

La durée du protocole est de 2 ans au plus. En cas de nouvelle négociation du plan d'apurement, elle peut être, par avenant, prolongée de 3 années au plus (CCH : L.353-15-2).

Or, le plan conventionnel de redressement ou les mesures imposées par la commission peuvent avoir une durée plus importante : 8 ans (contre 10 avant la loi Lagarde - code de la consommation : L.331-6 et L.331-7). Il peut donc y avoir une contradiction entre la durée prévue par la commission de surendettement pour l'apurement des dettes de loyers et la durée maximale du protocole, avec comme conséquence une suspension de l'APL au terme du protocole et une reprise de la procédure d'expulsion.

Dans ce cas, le débiteur pourrait utiliser la possibilité de saisine du juge afin qu’il l’autorise à effectuer certains paiements, en particulier le paiement des loyers (code de la consommation : L.331-3-1, alinéa 3).


Mais il serait préférable pour éviter ces situations, d'harmoniser les durées au cas par cas, ce qui passe par une collaboration efficace entre la commission de surendettement et la CAF ou la CMSA, éventuellement au sein de la CCAPEX.

Néanmoins, cette différence de durée devrait pouvoir être atténuée par un principe légal : dans le cadre de la procédure devant la commission de surendettement, les bailleurs bénéficient d'un règlement prioritaire de leurs créances par rapport aux créances des établissements de crédit (code de la consommation : L.333-1-1).

D'après la Banque de France, du fait de l'application de cette disposition, il est courant que l'apurement de celle-ci soit prévu avant l'échéance des 5 ans (= durée maximale du protocole).

Il est probable que ce principe ne permette pas de régler toutes les situations, notamment si on ne prend pas comme référence les 5 ans maximum de la durée du protocole, mais la durée de 2 ans qui doit être prévue initialement.

Surendettement et aides personnelles au logement (APL et AL) (CCH : R.351-50 ; code de la sécurité sociale: R.831-21-6 et D.542-22-5)

Conséquence de la décision de recevabilité du dossier de surendettement

La décision déclarant la recevabilité7 du dossier devant la commission de surendettement est notifiée à la caisse d’allocations familiales (CAF) ou la caisse de mutualité sociale agricole (CMSA) dont relève le débiteur.

Le locataire bénéficie du rétablissement (ou lorsque l’aide n’a pas été suspendu, du maintien) pendant le délai prévu pour l’orientation du dossier de surendettement (3 mois).

Notes

4. La commission de surendettement a la possibilité d'imposer un moratoire aux créanciers pendant une durée maximale de 2 ans. Pendant cette durée, les dettes sont gelées et ne sont donc pas remboursées.
5. Le débiteur a également la possibilité de solliciter, par voie séparée, des délais du juge des référés en invoquant sa situation (CCH : L. 613-1 et L. 613-2 – pour des exemples d'articulation avec le surendettement : CA Orléans 28.7.05, CA Paris 22.6.06)
6. Une fois le plan d'apurement du protocole approuvé par la CAF, elle procède au rétablissement de l’APL ; le versement est repris à compter du premier jour du mois au cours duquel le protocole est signé. En effet, le bénéfice de l’aide en cas de signature du protocole doit être assimilé à une continuité du droit et non pas à une ouverture de droit.
Le versement de l’APL peut également être ouvert pendant la période comprise entre la résiliation du bail et la conclusion du protocole. Le versement rétroactif de l’APL est autorisé sans application de la règle de prescription de deux ans ; ainsi le versement de l’APL est possible, y compris lorsque le bail a été résilié plus de deux ans avant la signature du protocole.
7. Les renseignements relatifs au dépôt d'un dossier de surendettement et à la situation du débiteur ne peuvent être communiqués aux créanciers, aux établissements de paiement et aux établissements de crédit qui tiennent les comptes de dépôt du débiteur, antérieurement à la décision de recevabilité du dossier, sous peine des sanctions prévues à l'article 226-13 du même code (code de la consommation : L.331-11)

Articulation entre plan conventionnel de redressement et aides personnelles au logement

A réception du plan conventionnel de redressement mis en place dans le cadre de la procédure devant la commission de surendettement, le versement des aides au logement (APL et AL) est maintenu sous réserve de la reprise du paiement du loyer et du respect des conditions prévues par la commission. 
Tous les 6 mois (circulaires CNAF n°2012-009 et n°2012-008 du 11.4.12), l’organisme payeur vérifie la bonne exécution du plan d’apurement au moyen d’une attestation. En cas de non-réception ou non-respect du plan, la CAF ou la CMSA suspend les droits à l’APL ou à l’AL et sollicite l’avis de la CCAPEX.

Conséquences de la résiliation du bail

Conditions de rétablissement de l’APL après résiliation du bail (protocole de cohésion sociale)

La décision déclarant la recevabilité de la demande emporte rétablissement des droits à l'aide personnalisée au logement (code de la consommation : L.331-3-1 al. 4).
Cependant l'éligibilité à l'APL dépend d'autres éléments, parmi lesquels l'existence d'un titre d'occupation (CCH : R.351-3). En cas de bail résilié, seule la conclusion d'un protocole de cohésion sociale entre le bailleur et le débiteur peut permettre le rétablissement de l'APL. Or, la signature de ce protocole s'accompagne d'un plan d'apurement, dont la conclusion par le débiteur est interdite (code de la consommation : L.331-3-1 al. 2).

Avant la décision de recevabilité du dossier devant la commission de surendettement

Pour résoudre la contradiction et débloquer le versement de l'APL, il faudrait reconnaître qu’un protocole peut être conclu et produire ses effets avec un plan d’apurement différé, lorsque le locataire est empêché d’en conclure un, à titre transitoire, dans l'attente d'une décision de la commission de surendettement.

Après la décision de recevabilité devant la commission de surendettement

Si le protocole n'a pas été conclu au moment de la décision de recevabilité du dossier devant la commission de surendettement, dans l'absolu, il serait souhaitable qu'il soit signé dès la décision de recevabilité ce qui donnerait un titre d’occupation permettant le rétablissement de l’APL mais sans plan d’apurement. Ce sera le plan conventionnel de redressement qui sera considéré comme plan d’apurement.
Si un protocole a été conclu avant la recevabilité du dossier et qu'un plan conventionnel de redressement est conclu devant la commission, il devra tenir compte des contraintes du protocole de cohésion sociale. De même, si un moratoire est imposé par la commission, le bailleur social pourrait proposer un avenant au protocole pour tenir compte de ce moratoire (cf. § Articulation entre protocole de cohésion sociale et mesures de traitement du surendettement).
Enfin, si la dette locative est effacée, le protocole n'aura plus de raison d'être. L'APL ne pourra être versée qu'à la condition qu'un nouveau bail soit établi.

Conditions de rétablissement de l’AL après résiliation du bail

En l’état actuel des textes, le code de la consommation ne vise que l’APL et ne concerne donc pas l’AL. La décision déclarant la recevabilité de la demande n’emportera donc aucune conséquence en matière d’allocation logement.

L’allocation logement pourra être maintenue ou rétablie après résiliation du bail si le débiteur bénéficie du maintien dans les lieux (par jugement ou accord du bailleur) et qu’il paie une indemnité d’occupation.

Indemnités de l'Etat en cas de refus du concours de la force publique (APL et AL)

Les indemnités de l'Etat versées au bailleur en cas de refus du concours de la force publique doivent être déduites du plan d'apurement accompagnant le protocole de cohésion sociale. S'agissant désormais d'une dette du locataire envers d'Etat, celle-ci ne doit pas être incluse dans le plan d'apurement (circulaires CNAF n°2012-009 et n°2012-008 du 11.4.12).